Quando un PEF può rendere insostenibile una proposta di partenariato?
Project financing: il Consiglio di Stato chiarisce quando il PEF non è sostenibile, il ruolo del Value for Money e i limiti del Public Sector Comparator
Nel project financing la sostenibilità finanziaria e l’effettiva allocazione dei rischi sono decisive. Il Consiglio di Stato chiarisce anche che il Public Sector Comparator non rappresenta un metodo obbligatorio per confrontare PPP e appalto tradizionale.
Il piano economico-finanziario può diventare il punto critico di una proposta di partenariato pubblico-privato quando l’aumento dei costi, del contributo pubblico e del canone di disponibilità rende l’operazione non più sostenibile.
È quanto emerge dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Terza, n. 6836/2026, relativa a un project financing per la realizzazione di un nuovo polo ospedaliero. La decisione affronta tre questioni centrali: sostenibilità del PEF, confronto tra PPP e appalto tradizionale e corretta allocazione del rischio operativo.
Il caso: il project financing per il nuovo polo ospedaliero
Un operatore economico aveva presentato una proposta di partenariato pubblico-privato.
Durante l’istruttoria il progetto è stato sottoposto a numerose revisioni, sia tecniche sia economico-finanziarie. Gli approfondimenti avevano evidenziato, tra gli altri aspetti, la necessità di migliorare la matrice dei rischi e l’allocazione dei rischi di costruzione e disponibilità.
A seguito delle modifiche richieste, il quadro economico è però cambiato sensibilmente: sono aumentati il costo complessivo dell’operazione, il contributo pubblico necessario e il canone di disponibilità. Il nuovo advisor ha quindi ritenuto la soluzione in PPP più onerosa rispetto all’appalto tradizionale. La Regione ha espresso parere negativo e il procedimento è stato chiuso.
I motivi del ricorso
Il promotore ha contestato, tra l’altro, la valutazione della copertura finanziaria e la metodologia utilizzata per stabilire la convenienza del PPP rispetto all’appalto.
Particolare rilievo è stato attribuito al Public Sector Comparator e al calcolo del Value for Money, contestando la mancata applicazione integrale della metodologia PSC, il trattamento dei rischi, dei ribassi, della neutralità fiscale e di alcune voci di costo.
Sono state inoltre avanzate contestazioni sul contraddittorio procedimentale e richieste risarcitorie fondate sull’affidamento che sarebbe derivato dalla lunga istruttoria e dalle numerose modifiche progettuali richieste.
PEF e copertura finanziaria: perché la proposta può fermarsi
Il Consiglio di Stato conferma che il parere negativo si fondava su due elementi distinti: la carenza delle risorse necessarie a finanziare l’intervento e la non convenienza del PEF aggiornato rispetto all’appalto tradizionale.
L’aumento del contributo pubblico richiesto rispetto alle somme disponibili impediva infatti la necessaria quadratura finanziaria.
Sul punto il Collegio chiarisce che la scelta di reperire ulteriori risorse pubbliche appartiene alle valutazioni di merito dell’amministrazione e non può essere considerata un presupposto automatico per rendere sostenibile la proposta.
Il principio si collega anche all’art. 175, comma 2, del D.Lgs. 36/2023, richiamato nella decisione: la valutazione preliminare del PPP considera, tra gli altri elementi, la capacità di indebitamento e la disponibilità delle risorse sul bilancio pluriennale, confrontando costi e benefici del partenariato con quelli dell’appalto per un periodo equivalente.
pef non sostenibile
Public Sector Comparator: non è l’unico metodo possibile
Altro passaggio centrale riguarda il PSC. Secondo il Consiglio di Stato non esiste un metodo unico e vincolante per effettuare il confronto tra project financing e appalto tradizionale. Il PSC costituisce uno strumento per valutare il Value for Money, ma presenta anche componenti inevitabilmente valutative nella quantificazione e nel trasferimento dei rischi.
La sentenza afferma che:
“l’elaborazione del paradigma di valutazione e confronto […] ricade a pieno titolo nell’alveo della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione”.
Non è quindi sufficiente contestare una valutazione perché non riproduce integralmente il PSC: occorre dimostrare che il metodo utilizzato sia manifestamente irragionevole, illogico o erroneo.
PEF e matrice dei rischi devono essere coerenti
Il giudizio di convenienza economica non può essere separato dall’effettivo trasferimento del rischio operativo. Nel caso esaminato, diverse valutazioni tecniche avevano evidenziato criticità nella matrice dei rischi. Lo stesso Consiglio di Stato rileva che le varie versioni del progetto presentavano carenze nell’allocazione dei rischi e che alcune valutazioni favorevoli al PPP erano subordinate al loro effettivo trasferimento al concessionario.
Il PEF, quindi, non può essere letto isolatamente: la sua attendibilità dipende anche dalla corrispondenza tra ipotesi economiche, matrice dei rischi e concreta disciplina della gestione.
193 EVENTI IN PROGRAMMA
Assistenza e formazione live
TerMus Fonti Rinnovabili e Decreto 5/2026 RED III
19 NOVEMBRE | 14:30 - 15:00
Iscriviti gratis
17 - 20 NOVEMBRE 2026
Iscriviti, partecipa e ricevi in regalo i software ACCA!
Nessun affidamento al buon esito della proposta
Le numerose richieste di revisione progettuale non comportano, da sole, l’approvazione della proposta.
La fase preliminare del project financing è caratterizzata, secondo il Collegio, da un’ampia discrezionalità. Il promotore non acquisisce quindi un affidamento tutelabile al successivo affidamento semplicemente perché il progetto è stato approfondito o modificato nel corso dell’istruttoria.
L’appello viene pertanto respinto, con compensazione delle spese.
Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato al partenariato pubblico-privato nel nuovo codice appalti. La sostenibilità di un project financing parte anche da una corretta determinazione e da un costante aggiornamento dei costi dell’intervento. Con il software computo metrico puoi elaborare computi metrici estimativi, analisi prezzi e cronoprogrammi, disponendo di dati economici strutturati utili anche alla costruzione e alla verifica del quadro dei costi alla base dell’operazione.
Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/notizie/quando-un-pef-puo-rendere-insostenibile-una-proposta-di-partenariato/
