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Partenariato Pubblico Privato

Partenariato pubblico privato nuovo codice appalti 

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Partenariato pubblico privato nel nuovo codice dei contratti pubblici: ecco cosa cambia rispetto alle vecchie disposizioni e come funziona

Il Partenariato Pubblico Privato (PPP) è una delle cinque procedure di scelta del contraente, insieme a quelle ordinarie (aperta e ristretta), alla procedura competitiva con negoziazione e al dialogo competitivo.

Il PPP ha subito delle modifiche importanti con il nuovo codice dei contratti pubblici (D.L.gs. 36/2023). In questo approfondimento analizziamo le principali novità e le caratteristiche del PPP, mettendo a confronto vecchie e nuove disposizioni legislative.

Cos’è il partenariato pubblico privato (PPP) secondo il nuovo codice appalti?

Il partenariato pubblico privato (PPP) è un istituto molto discusso già ai tempi del vecchio codice (D.Lgs. 50/2016) poiché è sempre stato difficile darne una definizione precisa. Il nuovo codice appalti dedica una intera sezione al partenariato pubblico privato, nello specifico il libro IV, articoli dal 174 al 208. L’intenzione del legislatore è quella di fare chiarezza iniziando proprio dalla definizione.

Il partenariato pubblico privato è un’operazione economica (non una tipologia di contratto contrapposta al contratto di concessione, come poteva trapelare dalla vecchia normativa). Vengono subito evidenziate le 4 componenti che devono sussistere affinché l’operazione economica possa qualificarsi come partenariato pubblico-privato:

  1. tra un ente concedente e uno o più operatori economici privati è instaurato un rapporto contrattuale di lungo periodo per raggiungere un risultato di interesse pubblico;
  2. la copertura dei fabbisogni finanziari connessi alla realizzazione del progetto proviene in misura significativa da risorse reperite dalla parte privata, anche in ragione del rischio operativo assunto dalla medesima;
  3. alla parte privata spetta il compito di realizzare e gestire il progetto, mentre alla parte pubblica quello di definire gli obiettivi e di verificarne l’attuazione;
  4. il rischio operativo connesso alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi è allocato in capo al soggetto privato.

Si precisa che l’operatore economico è remunerato con tariffe corrisposte da utenti e/o da canoni corrisposti dall’amministrazione/enti utilizzatori dell’investimento e del correlato servizio.

I contratti di partenariato pubblico-privato possono essere stipulati solo da enti concedenti qualificati ai sensi dell’articolo 63 del codice.

PPP: cosa cambia nel nuovo codice?

La formula giuridica del partenariato pubblico privato è stata elaborata dalla Commissione europea. Lo schema di Codice, riprendendo la nozione emergente da numerose comunicazioni interpretative (a partire dal Libro verde del 2004), ha operato una profonda revisione della materia. Le disposizioni generali in materia di PPP precedono la disciplina delle figure contrattuali tipiche, quali: la concessione, locazione finanziaria, contratto di disponibilità. Viene ribadito, poi, il principio di atipicità e non esclusività delle forme contrattuali partenariali.

Vengono precisati ancor meglio i rapporti tra concessione e finanza di progetto: non sono due tipologie contrattuali diverse (come nella struttura dell’impianto codicistico del 2016), ma lo stesso
contratto di concessione che può essere finanziato, sia in corporate financing, sia in project financing. In ragione delle peculiarità di tale ultima operazione economica (in cui la società di progetto isola il progetto e consente di schermarlo dai rischi operativi), sono state comunque riservate alla finanza di progetto norme specifiche in tema di aggiudicazione ed esecuzione del contratto (la finanza di progetto è così diventata un capitolo ‘interno’ alla disciplina della concessione).

Altra novità significativa è il superamento del limite quantitativo del 49% di contributo pubblico – ossia il valore monetario che l’Ente pubblico può trasferire al privato.

Invece della Parte III dedicata ai contratti di concessione e della Parte IV dedicata al partenariato pubblico privato, al contraente generale e ad altre modalità di affidamento, nel nuovo codice troviamo un unico Libro: “Del partenariato pubblico-privato e delle concessioni”, nel quale compaiono:

  • Parte I – Disposizioni generali, dedicata alla disciplina generale dell’operazione economica partenariato pubblico-privato;
  • Parte II – Dei contratti di concessione, dedicata ai contratti di concessione, disciplinati come specifica tipologia di partenariato pubblico-privato; Suddivisa a sua volta in
    • Titolo I – L’ambito di applicazione, i principi generali e definizioni;
    • Titolo II – L’aggiudicazione delle concessioni: principi generali e garanzie procedurali;
    • Titolo III – L’esecuzione delle concessioni, titolo nel quale è stata introdotta la disciplina del subappalto, della modifica di contratti durante il periodo di efficacia, della risoluzione e del recesso, del subentro e della revisione del contratto di concessione;
    • Titolo IV – La finanza di progetto, titolo dedicato alla complessiva disciplina di tale istituto, ivi comprese le disposizioni sulla società di scopo e sulle obbligazioni delle società di scopo;
  • Parte III – Della locazione finanziaria;
  • Parte IV – Del contratto di disponibilità;
  • Parte V – Altre disposizioni in materia di partenariato pubblico-privato;
  • Parte VI – Dei servizi globali.

Partenariato pubblico privato codice appalti: le 2 tipologie

L’articolo 174 D.L.gs. 36/2023, dopo aver dato la definizione di partenariato pubblico privato, ne delinea 2 tipologie:

  • il partenariato pubblico-privato di tipo contrattuale;
  • il partenariato pubblico-privato di tipo istituzionale.

Il partenariato pubblico-privato di tipo contrattuale

Il partenariato pubblico-privato di tipo contrattuale comprende le figure:

  • della concessione;
  • della locazione finanziaria;
  • del contratto di disponibilità;
  • degli altri contratti stipulati dalla pubblica amministrazione con operatori economici privati che abbiano i contenuti di cui sopra e siano diretti a realizzare interessi meritevoli di tutela.

L’affidamento e l’esecuzione dei relativi contratti sono disciplinati dalle disposizioni di cui ai Titoli II, III e IV della Parte II. Le modalità di allocazione del rischio operativo, la durata del contratto di partenariato pubblico-privato, le modalità di determinazione della soglia e i metodi di calcolo del valore stimato sono disciplinate dagli articoli 177, 178 e 179.

Il partenariato pubblico-privato di tipo istituzionale

Il partenariato pubblico-privato di tipo istituzionale si realizza attraverso la creazione di un ente partecipato congiuntamente dalla parte privata e da quella pubblica ed è disciplinato dal testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, di cui al D.Lgs. 175/2016 e dalle altre norme speciali di settore.

PPP nuovo codice appalti: gli strumenti che incentivano le imprese a partecipare alle gare

Per estendere le forme di partenariato pubblico-privato è necessario semplificare le procedure, ma allo stesso modo è indispensabile trovare gli strumenti che possano incentivare le imprese a partecipare alle gare. Tali strumenti sono individuati nell’articolo 175 del codice:

  • il programma triennale delle esigenze pubbliche;
  • la valutazione preliminare di convenienza e fattibilità;
  • il parere del CIPESS per i progetti di interesse statale oppure per i progetti finanziati con contributo a carico dello Stato;
  • la nomina del responsabile unico del progetto di partenariato;
  • il monitoraggio dei partenariati pubblici privati da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Il programma triennale delle esigenze pubbliche

È prevista l’adozione di un programma triennale delle esigenze pubbliche idonee ad essere soddisfatte attraverso forme di partenariato pubblico-privato, ciò anche al fine di garantire la massima trasparenza nei confronti degli operatori economici, degli investitori istituzionali e della collettività. Le pubbliche amministrazioni devono indicare, per ciascun progetto, le eventuali ragioni che giustificano l’applicazione del criterio premiale in luogo della prelazione.

Questo inserimento è necessario per non disincentivare la presentazione di proposte da parte delle imprese a causa dell’incertezza sulla disciplina della fase successiva alla presentazione della proposta medesima. In questo modo è chiara la regola secondo la quale il criterio è la prelazione, mentre l’eventuale intenzione di discostarsi dalla regola generale deve essere giustificata già in sede di programmazione.

La valutazione preliminare di convenienza e fattibilità

La scelta di avvalersi del partenariato pubblico-privato deve essere consapevole, basata su approfondite valutazioni circa la convenienza e la fattibilità. In questo modo si evita di intraprendere iniziative non realizzabili o non convenienti per l’amministrazione. Il ricorso al PPP, quindi, deve essere preceduto da una valutazione preliminare di convenienza e fattibilità. La valutazione si incentra su:

  • l’idoneità del progetto ad essere finanziato con risorse private;
  • le condizioni necessarie ad ottimizzare il rapporto tra costi e benefici;
  • l’efficiente allocazione del rischio operativo;
  • la capacità di generare soluzioni innovative;
  • la capacità di indebitamento dell’ente;
  • la disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale.

La valutazione confronta la stima dei costi e dei benefici del progetto di partenariato, nell’arco dell’intera durata del rapporto, con quella del ricorso alternativo al contratto di appalto per un arco temporale equivalente.

Parere del CIPESS

Nei casi di progetti di interesse statale oppure di progetti finanziati con contributo a carico dello Stato, per i quali non sia già previsto che si esprima il CIPESS, gli enti concedenti interessati a sviluppare i progetti secondo la formula del partenariato pubblico-privato, il cui ammontare dei lavori o dei servizi sia di importo pari o superiore a 250 milioni di euro, devono richiedere il parere al CIPESS (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e lo Sviluppo Sostenibile), ai fini della valutazione preliminare, sentito il Nucleo di consulenza per l’Attuazione delle linee guida per la Regolazione dei Servizi di pubblica utilità (NARS).

Nomina del responsabile unico del progetto di partenariato

L’ente concedente, sentito l’operatore economico, affida al RUP nominato le funzioni di responsabile unico del progetto di partenariato. Il responsabile coordina e controlla, sotto il profilo tecnico e contabile, l’esecuzione del contratto, verificando costantemente il rispetto dei livelli di qualità e quantità delle prestazioni. L’esigenza di avere un RUP per il progetto di partenariato nasce dall’esigenza di avere un controllo specifico qualitativo e quantitativo su ogni fase di esecuzione del contratto da parte di un soggetto terzo dotato di specifiche competenze. In questo modo si assicura un intervento tempestivo, eliminando eventuali insufficienze riscontrate nel contratto.

Monitoraggio della Presidenza del Consiglio dei ministri

Il monitoraggio dei partenariati pubblici privati è affidato alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica e al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, che lo esercitano tramite l’accesso al portale sul monitoraggio dei contratti di partenariato pubblico privato istituito presso la Ragioneria generale dello Stato mediante il quale gli enti concedenti sono tenuti a trasmettere le informazioni sui contratti stipulati.

Gli enti concedenti sono tenuti altresì a dare evidenza dei contratti di partenariato pubblico privato stipulati mediante apposito allegato al bilancio d’esercizio con l’indicazione:

  • del codice unico di progetto (CUP);
  • del codice identificativo di gara (CIG);
  • del valore complessivo del contratto;
  • della durata;
  • dell’importo del contributo pubblico;
  • dell’importo dell’investimento a carico del privato.

Partenariato pubblico privato nuovo codice appalti: le concessioni

Il partenariato pubblico-privato è un’operazione economica che può realizzarsi attraverso diversi ‘tipi’ contrattuali, tra i quali la figura eminente è la concessione, la cui disciplina è stata oramai armonizzata dal diritto europeo. Le norme in materia di concessioni sono la disciplina base, applicabile a tutte le operazioni di partenariato, in assenza di norme speciali. La concessione è caratterizzata da:

  • un corrispettivo, coincidente con il diritto di gestire i lavori o servizi oggetto dei contratti e solo eccezionalmente accompagnato dal pagamento di un prezzo (art. 2, comma 1, lettera c) dell’allegato I.1);
  • il trasferimento al concessionario di un rischio operativo legato alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi e comprende un rischio dal lato della domanda o dal lato dell’offerta o da entrambi. Per rischio dal lato della domanda si intende il rischio associato alla domanda effettiva di lavori o servizi che sono oggetto del contratto. Per rischio dal lato dell’offerta si intende il rischio associato all’offerta dei lavori o servizi che sono oggetto del contratto, in particolare il rischio che la fornitura di servizi non corrisponda al livello qualitativo e quantitativo dedotto in contratto (art. 177 comma 1).

Si precisa l’ambito applicativo della figura della concessione, in relazione alla classificazione delle opere suscettibili di realizzazione mediante strumenti alternativi all’appalto in 3 categorie:

  • opere calde: dotate di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso ricavi di utenza, in misura tale da ripagare i costi di investimento e di remunerare adeguatamente il capitale coinvolto nell’arco della vita della concessione;
  • opere tiepide: pur avendo la capacità di generare reddito, non producono ricavi di utenza tali da ripagare interamente le risorse impiegate per la loro realizzazione, rendendo così necessario un contributo pubblico;
  • opere fredde: il privato che le realizza e le gestisce fornisce direttamente servizi alla Pubblica Amministrazione e trae la propria remunerazione da pagamenti effettuati dalla stessa (ospedali, carceri, scuole, ecc.).

L’importanza della digitalizzazione nel partenariato pubblico privato

La stretta collaborazione tra il settore privato e la Pubblica Amministrazione è fondamentale per lo sviluppo economico italiano. Questo partenariato consente di avviare progetti infrastrutturali e servizi innovativi, unendo l’efficienza gestionale del settore privato con il coordinamento e le garanzie del settore pubblico. Tali sinergie favoriscono non solo la rapida realizzazione di opere di grande importanza, ma anche la condivisione dei rischi e delle risorse, incentivando ulteriori investimenti e innovazioni. In questa ottica gioca un ruolo fondamentale la digitalizzazione. Adottare tecnologie digitali basate sul cloud significa velocizzare i processi, garantendo la trasparenza in ogni fase, con il conseguente miglioramento dell’accesso ai servizi per cittadini ed imprese.

Nello specifico, la digitalizzazione richiede:

 

BIM Codice Appalti

 

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