Regolamento unico europeo per gli appalti pubblici: cosa prevede il testo proposto

Il 9 settembre 2026 la Commissione europea ha presentato il Public Procurement Act, una proposta di regolamento composta da 149 articoli che punta a sostituire le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE. Il testo riunisce in un unico quadro gli appalti ordinari, i settori speciali e le concessioni e incorpora anche disposizioni oggi distribuite in atti settoriali.

La proposta non è ancora legge e non produce effetti sulle gare in corso. Per il momento conta 149 articoli ed è disponibile solo in lingua inglese. Dovrà essere esaminata dal Parlamento europeo e dal Consiglio secondo la procedura legislativa ordinaria. Nel frattempo continuano ad applicarsi le direttive del 2014, il D.Lgs. 36/2023 e le altre norme nazionali vigenti.

Ecco un’ampia sintesi delle misure previste.

La riforma europea punta verso procedure sempre più digitali, interoperabili e basate sulla condivisione strutturata delle informazioni. Con il software per la gestione informativa digitale delle costruzioni, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono gestire dati, modelli e documenti di gara in un ambiente di condivisione dati, migliorando collaborazione, tracciabilità e controllo dei flussi informativi.

Un unico regolamento direttamente applicabile

La revisione nasce dalla valutazione delle direttive approvate nel 2014.

Secondo la Commissione europea, il sistema vigente ha raggiunto soltanto in parte gli obiettivi originari. Le direttive non hanno prodotto la semplificazione e la flessibilità attese, mentre la sovrapposizione con numerose discipline settoriali ha accresciuto la complessità del quadro normativo.

La Commissione punta a ridurre un corpus normativo stimato in circa 900 pagine a un testo complessivo di circa 200 pagine.

Il cambiamento più rilevante riguarda la fonte normativa. Le direttive stabiliscono gli obiettivi da raggiungere, ma devono essere recepite dagli Stati membri. Ogni ordinamento può quindi introdurre adattamenti, specificazioni e regole nazionali, purché compatibili con il diritto europeo.

È il modello sul quale sono stati costruiti il D.Lgs. 50/2016 e il successivo D.Lgs. 36/2023. Il nuovo Regolamento europeo è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile. Non richiederebbe un decreto legislativo nazionale di recepimento e prevarrebbe sulle norme interne incompatibili.

La scelta di un Regolamento mira soprattutto a ridurre le differenze tra gli ordinamenti e il cosiddetto gold-plating, ossia l’introduzione nazionale di obblighi ulteriori rispetto a quelli richiesti dall’Unione.

Dal punto di vista economico, l’obiettivo della Commissione è ridurre la frammentazione del mercato europeo. Secondo le stime presentate a Bruxelles, gli acquisti pubblici valgono circa 2.000 miliardi di euro l’anno, pari a circa il 15 per cento del PIL dell’Unione; tra 600 e 650 miliardi ricadono direttamente nell’ambito delle regole europee.

Quali appalti sono interessati dal Regolamento unico UE sugli appalti

Il Regolamento unico sugli appalti riguarda soprattutto gli appalti di importo pari o superiore alle soglie europee.

La proposta di regolamento presentata ufficialmente prevede di riunire in un solo testo la disciplina su:

• gli appalti nei settori ordinari;
• gli appalti nei settori speciali, come acqua, energia, trasporti e servizi postali;
• le concessioni;
• i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sopra soglia.

Gli affidamenti sotto soglia continuerebbero invece a essere regolati prevalentemente dal diritto nazionale e, in Italia, dal D.Lgs. 36/2023. Non sarebbero quindi automaticamente eliminati gli affidamenti diretti e le procedure negoziate previste dall’articolo 50 del Codice.

Un’eccezione può riguardare le misure poste a tutela della sicurezza e degli interessi essenziali dell’Unione o degli Stati membri: in determinate circostanze potrebbero applicarsi anche indipendentemente dal valore del contratto.

Tre procedure e più spazio alla negoziazione

La proposta semplifica il catalogo delle procedure e lo concentra su tre modelli.

La procedura aperta con negoziazione è destinata a diventare il modello ordinario: ogni operatore può presentare un’offerta e l’amministrazione può avviare una trattativa per migliorarla, purché i documenti di gara indichino in anticipo gli elementi negoziabili e quelli essenziali, che non possono essere modificati.

Per gli acquisti ricorrenti di beni e servizi standardizzati è prevista una procedura dinamica semplificata, interamente digitale. Quando le manifestazioni di interesse superano la soglia indicata dal testo, la selezione degli invitati può avvenire con un meccanismo algoritmico casuale e non discriminatorio. Il coordinamento con il divieto di sorteggio previsto dall’articolo 50 del Codice italiano sarà uno dei punti da chiarire.

La terza procedura è dedicata alle sfide per l’innovazione. L’amministrazione definisce il bisogno o il risultato da conseguire; gli operatori sviluppano e sperimentano le soluzioni durante la procedura e il prodotto finale può essere acquistato. Il modello presenta affinità con il partenariato per l’innovazione già previsto dall’articolo 75 del D.Lgs. 36/2023.

Il procurement diventa uno strumento della strategia europea

La proposta assegna agli acquisti pubblici obiettivi che vanno oltre la corretta aggiudicazione della gara. L’articolo 5 collega il procurement alla competitività dell’economia europea, alla sicurezza, all’autonomia strategica, alla sostenibilità e alla resilienza delle catene di approvvigionamento. Le amministrazioni, definite public buyers, dovranno integrare questi obiettivi nella programmazione e nella costruzione delle procedure.

Questa impostazione amplia la discrezionalità, ma anche la responsabilità delle stazioni appaltanti. Le scelte dovranno essere motivate e sostenute da competenze tecniche, economiche e negoziali adeguate. Per l’Italia il tema si intreccia con il percorso ancora in corso di qualificazione delle stazioni appaltanti.

Preferenza europea e origine dei prodotti

La Public Procurement Act dedica particolare attenzione agli operatori economici e ai prodotti provenienti da Paesi terzi. Le stazioni appaltanti potrebbero:

• limitare determinate procedure agli operatori europei o provenienti da Paesi coperti da accordi internazionali;
• richiedere una quota minima di origine europea;
• attribuire vantaggi valutativi alle offerte caratterizzate da una maggiore componente europea;
• escludere o penalizzare prodotti e servizi non coperti dagli accordi commerciali sottoscritti dall’Unione.

La possibilità di limitare la partecipazione degli operatori extra-UE sarebbe collegata anche alla tutela degli interessi essenziali dell’Unione e all’assenza di reciprocità da parte dei Paesi terzi. Le amministrazioni potrebbero inoltre introdurre requisiti di partecipazione favorevoli agli operatori europei. Questa impostazione viene indicata come principio del “buy European”.

La Commissione potrebbe inoltre introdurre obblighi comuni per specifici settori strategici.

Non si tratterebbe però di una libertà assoluta di privilegiare imprese locali o nazionali. Le regole dovrebbero rispettare il Government Procurement Agreement dell’Organizzazione mondiale del commercio e gli altri accordi internazionali conclusi dall’Unione.

L’articolo 69 del Codice italiano riconosce già agli operatori dei Paesi aderenti agli accordi internazionali un trattamento non meno favorevole di quello accordato agli operatori nazionali.

La riforma renderebbe però centrale la verifica dell’origine:

• dell’impresa;
• dei prodotti;
• dei componenti;
• dei servizi;
• dei subfornitori;
• delle tecnologie utilizzate.

Meno barriere per PMI e nuovi operatori

I requisiti di partecipazione dovranno essere necessari, proporzionati e motivati. L’esperienza maturata in precedenti appalti pubblici non potrà essere utilizzata automaticamente come barriera all’ingresso. La suddivisione in lotti e il principio once only dovrebbero ridurre gli oneri per le PMI e favorire la partecipazione diretta di operatori che oggi entrano spesso nella commessa come subappaltatori.

La maggiore apertura richiederà però un equilibrio con le garanzie di capacità tecnica, solidità economica, tutela del lavoro e corretta esecuzione. Trasparenza, parità di trattamento, concorrenza, prevenzione della corruzione e contrasto alle pratiche collusive restano principi guida della proposta.

Il Needs Plan: la programmazione diventa informazione per il mercato

Tra le novità del Regolamento compare il Needs Plan, un piano indicativo dei fabbisogni che ogni amministrazione dovrebbe pubblicare all’inizio del proprio periodo di bilancio. Il documento dovrebbe anticipare al mercato:

• lavori, servizi e forniture che l’amministrazione intende acquisire;
• risultati attesi;
• tempistiche indicative;
• caratteristiche strategiche dell’acquisto;
• obiettivi ambientali, sociali o di sicurezza.

La pubblicazione non obbligherebbe necessariamente l’amministrazione ad avviare tutte le procedure indicate, ma consentirebbe agli operatori di organizzarsi con maggiore anticipo. Il Needs Plan sarebbe accompagnato da consultazioni preliminari di mercato più strutturate, attraverso le quali le amministrazioni potrebbero acquisire informazioni su tecnologie, prezzi, capacità produttive, rischi delle filiere e possibili soluzioni innovative.

Per l’Italia il nuovo strumento dovrebbe essere coordinato con la programmazione triennale dei lavori e degli acquisti già prevista dal D.Lgs. 36/2023. La differenza principale è nella funzione: non soltanto pianificazione amministrativa interna, ma dialogo anticipato e trasparente con il mercato.

La qualità deve pesare almeno il 30%

La proposta rafforza il ricorso al miglior rapporto qualità-prezzo. I criteri qualitativi dovrebbero avere un peso minimo:

• del 30% nella generalità degli appalti;
• del 50% nei contratti ad alta intensità di lavoro.

La valutazione potrebbe considerare:

• caratteristiche tecniche e funzionali;
• qualità architettonica;
• accessibilità;
• organizzazione del personale;
• sostenibilità;
• innovazione;
• sicurezza;
• resilienza;
• costi lungo il ciclo di vita;
• assistenza e manutenzione.

Il prezzo o costo come unico criterio resterebbe possibile soltanto quando l’amministrazione possa dimostrare che la qualità è già sufficientemente garantita dalle specifiche tecniche o dalle condizioni contrattuali.

Il D.Lgs. 36/2023 utilizza già obbligatoriamente l’offerta economicamente più vantaggiosa per servizi sociali, servizi ad alta intensità di manodopera, servizi tecnici sopra 140.000 euro, appalti integrati e prestazioni con rilevante contenuto tecnologico o innovativo.

La novità europea consisterebbe nell’estensione generalizzata del criterio e nell’introduzione di percentuali qualitative minime.

BIM obbligatorio sopra 25 milioni

La proposta prevede l’utilizzo obbligatorio del BIM nell’esecuzione dei lavori pubblici di valore pari o superiore a 25 milioni di euro.

La Commissione potrebbe successivamente ridurre tale soglia con un atto delegato. Il BIM dovrebbe essere basato su processi collaborativi, dati strutturati, formati aperti e interoperabilità.

La disciplina italiana è già più estesa.

Dal 1° gennaio 2025, l’articolo 43 del D.Lgs. 36/2023 impone metodi e strumenti di gestione informativa digitale per nuove costruzioni e interventi su edifici esistenti con costo presunto dei lavori superiore a 2 milioni di euro, fatte salve le eccezioni previste per manutenzioni e beni culturali.

Le piattaforme devono utilizzare formati aperti non proprietari, in modo da non limitare la concorrenza tra fornitori di tecnologie e garantire il trasferimento dei dati.

Il futuro rapporto tra soglia europea e soglia italiana dovrà essere chiarito.

Sono possibili almeno tre scenari:

• il Regolamento stabilisce una soglia minima e consente agli Stati obblighi più rigorosi;
• la disciplina europea realizza un’armonizzazione completa e limita le regole nazionali;
• il testo definitivo introduce soglie differenziate o disposizioni transitorie.

Sicurezza e resilienza delle filiere

Sicurezza e continuità delle forniture diventerebbero criteri strutturali dell’appalto. Le amministrazioni dovrebbero valutare i rischi connessi a:

• infrastrutture critiche;
• reti energetiche e idriche;
• sistemi digitali;
• protezione dei dati;
• approvvigionamento di materiali strategici;
• dipendenza da singoli fornitori;
• provenienza delle tecnologie;
• sabotaggio e spionaggio;
• indisponibilità di componenti essenziali.

Le misure di sicurezza potrebbero essere applicate indipendentemente dal valore dell’appalto qualora siano coinvolti interessi essenziali dell’Unione o degli Stati membri.

La documentazione di gara potrebbe prevedere obblighi relativi alla sicurezza del personale, alla localizzazione e al trattamento dei dati, alla continuità operativa e al controllo della supply chain.

Per RUP e progettisti aumenterebbe quindi la necessità di effettuare, già prima della gara, una vera analisi dei rischi contrattuali e delle dipendenze industriali.

Appalti verdi ed economia circolare

Le considerazioni ambientali possono entrare nelle specifiche tecniche, nei criteri di aggiudicazione e nelle clausole di esecuzione. La proposta richiama riduzione delle emissioni, adattamento climatico, tutela delle acque, prevenzione dell’inquinamento, biodiversità ed economia circolare.

La valutazione comincia già nella programmazione. Nel predisporre i piani dei fabbisogni, le amministrazioni dovranno considerare come gli acquisti possano contribuire all’efficienza delle risorse e alla transizione circolare. Dovranno anche verificare se il bisogno possa essere soddisfatto con noleggio, leasing, condivisione o acquisto di un servizio invece di un prodotto nuovo.

I documenti di gara potranno fissare requisiti sulla durata e sulla riparabilità dei beni, sul contenuto riciclato, sul recupero di materie prime seconde e sulla prevenzione dei rifiuti. Quando possibile, i public buyers dovranno acquistare prodotti, servizi e lavori con elevate prestazioni di efficienza energetica, facendo riferimento alle classi e agli standard europei.

La bozza introduce inoltre una specifica clausola sull’efficienza energetica. “Quando possibile”, le amministrazioni dovrebbero acquistare esclusivamente beni, servizi e lavori caratterizzati da elevate prestazioni di efficienza energetica.

Ecosistema digitale europeo e principio “once only”

Il regolamento punta a creare un mercato digitale europeo degli appalti. Le piattaforme nazionali dovrebbero essere collegate mediante standard comuni e servizi interoperabili. Gli operatori potrebbero utilizzare profili e credenziali digitali per dimostrare requisiti, assenza delle cause di esclusione e provenienza.

Il principio once only dovrebbe impedire alle amministrazioni di chiedere più volte documenti o informazioni già presenti nelle banche dati pubbliche. Ogni Stato dovrebbe inoltre alimentare uno spazio nazionale dei dati, collegato al Public Procurement Data Space europeo, per monitorare:

• concorrenza;
• partecipazione delle PMI;
• affidamenti transfrontalieri;
• sostenibilità;
• origine delle forniture;
• rischi di frode e corruzione;
• performance dei contratti.

L’Italia parte da una posizione avanzata. Il Codice disciplina già la banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP), il Fascicolo virtuale dell’operatore economico, piattaforme certificate e digitalizzazione dell’intero ciclo di vita.

Il FVOE consente di utilizzare informazioni e certificazioni digitali aggiornate attraverso l’interoperabilità delle banche dati, mentre le piattaforme di approvvigionamento devono gestire le attività dell’intero ciclo contrattuale.

La sfida sarà integrare l’ecosistema ANAC con quello europeo, uniformando tassonomie, formati, identità digitali e regole di accesso.

Pagamenti tracciati e tutele per i subappaltatori

L’articolo 108 della proposta disciplina i rapporti economici durante l’esecuzione e collega il nuovo sistema al termine europeo di 30 giorni contro i ritardi di pagamento. Gli Stati dovranno rendere disponibili, negli spazi nazionali dei dati sugli appalti, informazioni sullo stato dei pagamenti dei singoli contratti. Per ogni amministrazione dovrebbe essere pubblicato anche un rendiconto annuale sulla puntualità.

Ai subappaltatori dovranno essere garantite condizioni di pagamento equivalenti a quelle riconosciute all’appaltatore principale. Su richiesta del subappaltatore e quando la natura del contratto lo consente, l’amministrazione potrà versare direttamente le somme dovute per lavori, servizi o forniture eseguiti per conto dell’affidatario. I documenti di gara dovranno definire le modalità del pagamento diretto e potranno prevedere strumenti per contestare somme non dovute.

Resta il divieto di subappaltare integralmente il contratto senza un effettivo contributo di valore dell’affidatario. Il principio è già presente nell’articolo 119 del Codice italiano, che vieta l’affidamento a terzi dell’integrale esecuzione delle prestazioni.

Anticipi e revisione dei prezzi

Le amministrazioni potranno prevedere anticipazioni nei documenti di gara, anche per favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese. Per i contratti di particolare rilevanza innovativa la proposta richiede un anticipo congruo. Rispetto alla bozza di luglio, il testo ufficiale non contiene però il riferimento esplicito a una soglia minima del 30 per cento.

La disciplina europea dovrà essere coordinata con l’articolo 125 del D.Lgs. 36/2023. Analogo coordinamento sarà necessario per i meccanismi di adeguamento delle condizioni economiche e per le modifiche contrattuali, oggi regolati in Italia soprattutto dall’articolo 120.

Il nodo della finanza di progetto

La proposta disciplina le concessioni, ma non contempla espressamente la finanza di progetto a iniziativa privata, nella quale un promotore presenta spontaneamente una proposta da porre poi a gara. Il silenzio assume particolare rilievo dopo la sentenza della Corte di giustizia del 5 febbraio 2026, che ha inciso sul diritto di prelazione del promotore e ha riaperto in Italia il cantiere dell’articolo 193 del Codice.

Non è ancora possibile concludere che l’istituto nazionale sarà incompatibile con il futuro regolamento. L’assenza di una disciplina europea esplicita riduce però lo spazio per soluzioni nazionali difformi e sarà uno dei temi da seguire durante il negoziato.

Quale impatto sul Codice degli Appalti

L’entrata in vigore del regolamento non cancellerebbe automaticamente l’intero Codice dei contratti pubblici. Il D.Lgs. 36/2023 disciplina anche gli affidamenti sotto soglia, l’organizzazione e la qualificazione delle stazioni appaltanti, il RUP, la programmazione, la progettazione, l’esecuzione, i controlli, il contenzioso e numerosi istituti nazionali.

Il rischio concreto è la formazione di un doppio binario: regole europee direttamente applicabili per gli affidamenti sopra soglia e disciplina italiana per quelli sotto soglia e per le materie non armonizzate. La coesistenza dei due livelli richiederà un intervento di coordinamento, con eliminazione o disapplicazione delle disposizioni nazionali incompatibili.

Gli affidamenti diretti previsti dall’articolo 50 del Codice non sarebbero quindi eliminati automaticamente, perché riguardano principalmente il sotto soglia. Resterebbe comunque ferma l’applicazione dei principi e delle procedure ordinarie quando un contratto presenta un interesse transfrontaliero certo.

Le soglie europee applicabili nel biennio 2026 2027

• 404.000 euro per lavori nei settori ordinari e speciali e per le concessioni
• 140.000 euro per servizi e forniture delle autorità governative centrali
• 216.000 euro per servizi e forniture delle amministrazioni sub centrali
• 432000 euro per servizi e forniture nei settori speciali

Questi importi definiscono l’area nella quale il futuro regolamento avrebbe il maggiore impatto, ma le soglie restano soggette agli aggiornamenti periodici previsti dal diritto europeo.

Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/un-regolamento-unico-europeo-per-gli-appalti-pubblici/