Silenzio inadempimento: definizione, contesti e soluzioni

Il silenzio della pubblica amministrazione si riferisce alla mancata risposta entro i termini previsti da parte degli enti pubblici alle istanze, alle domande o alle richieste presentate dai cittadini o dalle imprese.

In sostanza, il silenzio della Pubblica Amministrazione può avere diverse implicazioni giuridiche a seconda del contesto normativo e delle specifiche circostanze in cui si manifesta.

Questo silenzio può assumere diverse qualifiche in base alla normativa vigente in silenzio assenso, silenzio diniego e silenzio inadempimento.

Scopriamo nel dettaglio cosa si intende per silenzio inadempimento e come agire nel caso in cui si verifichi.

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Indice

Cos’è il silenzio amministrativo?
Silenzio assenso
Silenzio diniego o rigetto
Silenzio inadempimento PA
Ricorso avverso il silenzio inadempimento: rimedi
Il silenzio inadempimento in edilizia
Silenzio amministrativo: sentenze di riferimento

Cos’è il silenzio amministrativo?

Si parla di silenzio della pubblica amministrazione in riferimento ad un comportamento inerte della stessa, a fronte di istanze presentate da privati, di per sé neutro, ma che il legislatore ha di volta in volta provveduto a qualificare in maniera diversa.

Il silenzio amministrativo si verifica quando la pubblica amministrazione non emette alcun provvedimento espresso entro i termini previsti, a fronte di un’istanza presentata da un privato cittadino o un’impresa.

L’istituto del silenzio è nato nell’ambito della giustizia amministrativa per ovviare all’inerzia dell’amministrazione a seguito del ricorso presentato dal privato. Questa nozione è stata sviluppata per garantire che le amministrazioni pubbliche rispondano alle istanze dei cittadini in tempi ragionevoli, evitando così che i ricorsi rimangano senza risposta.

Il silenzio costituisce un mero comportamento inerte dell’amministrazione che assume una connotazione giuridica solo nei casi in cui la legge gli attribuisce un valore specifico. In altre parole, il silenzio amministrativo può essere considerato un comportamento passivo dell’amministrazione che, a determinate condizioni, viene trattato come se fosse una risposta formale.

In base alla normativa vigente, il silenzio amministrativo può assumere diverse qualifiche:

silenzio assenso;
silenzio diniego;
silenzio inadempimento.

Nei primi due casi si parla di silenzio significativo, in quanto ha un significato provvedimentale; in riferimento al silenzio inadempimento, si parla invece di silenzio non significativo. In questo caso, infatti, l’immobilità dell’amministrazione non viene interpretata come un provvedimento, ma piuttosto come un’omissione di adempiere ai propri doveri, manifestandosi quindi come un caso di inadempimento.

Silenzio assenso

Il silenzio assenso è una procedura amministrativa in cui la mancata risposta della Pubblica Amministrazione, entro i tempi stabiliti dalla legge, equivale a un’accettazione implicita.

La legge che disciplina il silenzio assenso è la legge 241/1990 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.”

L’articolo 20 della Legge 241/1990 stabilisce che se un privato presenta una richiesta e l’amministrazione non risponde entro un certo periodo di tempo, il silenzio viene interpretato come un’accettazione della richiesta, a meno che l’amministrazione non comunichi il rifiuto entro i termini stabiliti. Questi termini iniziano a decorrere dalla data in cui l’amministrazione riceve la richiesta del soggetto interessato.

1. Fatta salva l’applicazione dell’articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di cui all’articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2. Tali termini decorrono dalla data di ricevimento della domanda del privato.

L’amministrazione competente ha la facoltà di organizzare, entro 30 giorni dalla presentazione della richiesta, una conferenza di servizi per discutere della situazione, prendendo in considerazione anche le posizioni degli altri soggetti interessati. Tale possibilità è prevista anche per tenere conto delle situazioni giuridiche soggettive dei controinteressati, come specificato nel capo IV della Legge.

Silenzio diniego o rigetto

Il silenzio diniego è una particolare tipologia di silenzio amministrativo in cui l’inerzia della Pubblica Amministrazione è equiparata per legge a un provvedimento di rigetto o diniego dell’istanza presentata dal privato.

In altre parole, se trascorre un periodo di tempo specifico senza che venga emessa una risposta formale, il silenzio dell’amministrazione viene interpretato come un rifiuto esplicito della richiesta avanzata.

Alcuni esempi di silenzio diniego sono:

ai sensi dell’art. 25, comma 4 della Legge 241/1990, la richiesta di accesso ai documenti amministrativi si intende respinta se l’amministrazione non si pronuncia entro 30 giorni;
secondo l’art. 36, comma 3 del D.P.R. 380/2001 (testo unico edilizia), la richiesta di permesso in sanatoria si considera rifiutata se l’ufficio comunale competente non si esprime entro 60 giorni;
l’art. 53, comma 10 del D.Lgs. 165/2001 stabilisce che l’autorizzazione per incarichi esterni ai dipendenti pubblici si intende negata se non rilasciata entro 10 giorni.

Per maggiori dettagli, puoi leggere un approfondimento sulle differenze tra silenzio assenso e silenzio diniego.

Silenzio inadempimento PA

Come detto, a differenza delle due forme di silenzio precedentemente affrontate, il silenzio inadempimento non assume un valore provvedimentale ed appare strettamente legato al tema della conclusione del procedimento amministrativo che deve sempre essere chiuso dalla pubblica amministrazione con un provvedimento espresso.

Tale silenzio riguarda l’ipotesi in cui la P.A., di fronte alla richiesta di un provvedimento da parte del privato, ometta di provvedere entro i termini previsti dalla legge o dalla norma regolamentare e questa non contenga alcuna indicazione sul valore da attribuire al silenzio.

Il silenzio inadempimento della Pubblica Amministrazione si verifica quando l’amministrazione rimane inerte e non emette alcun provvedimento espresso entro i termini previsti dalla legge, violando così l’obbligo di provvedere.

A differenza del silenzio assenso (in cui il silenzio equivale ad un’accettazione implicita) o del silenzio diniego (in cui il silenzio equivale ad un rifiuto), il silenzio inadempimento rappresenta una vera e propria inadempienza da parte della P.A.

Questo si configura quando la legge impone alla P.A. l’obbligo di concludere un procedimento amministrativo con l’adozione di un provvedimento espresso entro un termine stabilito, ma l’amministrazione rimane inerte e non emette alcuna decisione.

Nei casi in cui la legge non attribuisca un valore specifico al silenzio, specialmente nelle materie in cui il silenzio assenso non sia applicabile per disposizione di legge (come indicato al comma 4 dell’art. 20 della legge n. 241/1990, che riguardano settori quali ambiente, difesa nazionale, patrimonio culturale, immigrazione, e cittadinanza), l’inerzia dell’amministrazione viene considerata un ‘inadempimento‘.

Art. 20, comma 4, della legge n. 241/1990 – Silenzio assenso
4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti.

Silenzio della P.A.: silenzio assenso, silenzio diniego, silenzio inadempimento

Ricorso avverso il silenzio inadempimento: rimedi

Il silenzio inadempimento si verifica quando, nonostante la richiesta di un provvedimento, l’amministrazione omette di rispondere entro i termini stabiliti dalla legge. Questa situazione crea un comportamento omissivo che non ha una qualificazione giuridica precisa e richiede l’intervento giurisdizionale per ottenere una risposta formale.

I rimedi previsti dalla legge per il privato in caso di silenzio inadempimento della pubblica amministrazione includono due azioni:

azione in via amministrativa: il privato può agire chiedendo l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere, tramite un’azione di tipo dichiarativo. Questa azione può essere proposta dal privato in qualsiasi momento;
azione in via giurisdizionale: se l’accertamento dell’obbligo di provvedere viene confermato, il privato può richiedere una sentenza di condanna all’adozione dell’atto amministrativo richiesto, pronunciata dal Giudice Amministrativo, a condizione che sussistano determinati presupposti.

Le norme che regolano la tutela contro il silenzio inadempimento sono ora incluse nel Codice del processo amministrativo (d.lgs. n. 104/2010), all’art. 31 (per l’azione contro il silenzio) e all’art. 117 (per il regime processuale di tale azione).

Pertanto, se una persona ha presentato una richiesta di provvedimento e l’amministrazione pubblica non si è espressa entro i termini stabiliti, può proporre ricorso al giudice amministrativo.

Questo può essere fatto anche senza una diffida preventiva all’amministrazione inadempiente, fintanto che l’inadempimento persiste e, in ogni caso, entro un anno dalla scadenza dei termini per la conclusione del procedimento.

Per contrastare il silenzio inadempimento, il privato può presentare un ricorso giurisdizionale senza previa diffida. Il Codice del processo amministrativo disciplina le modalità di presentazione del ricorso e i poteri del giudice, che può ordinare all’amministrazione di provvedere entro un termine specifico e valutare la fondatezza dell’istanza. Questo rappresenta un rimedio funzionale per ottenere tutela giurisdizionale contro l’inerzia amministrativa, garantendo che le amministrazioni pubbliche rispondano alle richieste dei cittadini in modo tempestivo e conforme alla legge.

Il silenzio inadempimento in edilizia

Il silenzio inadempimento della Pubblica Amministrazione si applica in edilizia quando, a fronte di un’istanza presentata dal privato, l’amministrazione non emette alcun provvedimento espresso entro i termini previsti dalla legge, violando così l’obbligo di provvedere.

Alcuni esempi di quando si configura il silenzio inadempimento in ambito edilizio:

istanza di SCIA in sanatoria: secondo il Consiglio di Stato, il procedimento di sanatoria tramite SCIA si conclude con un provvedimento espresso dell’amministrazione, pena l’ipotesi di silenzio inadempimento. L’art. 37 del D.P.R. 380/2001 non prevede un silenzio significativo come l’art. 36, ma stabilisce che il procedimento si chiuda con un provvedimento espresso che quantifichi la sanzione pecuniaria;
richieste di autorizzazioni e permessi: quando il privato presenta istanze per ottenere autorizzazioni, permessi o pareri tecnici, il silenzio inadempimento si verifica se l’amministrazione non si pronuncia entro i termini di legge.

In sintesi, il silenzio inadempimento si applica in edilizia ogni volta che la legge impone alla Pubblica Amministrazione l’obbligo di concludere un procedimento con un provvedimento espresso entro un termine stabilito, ma l’amministrazione rimane inerte e non emette alcuna decisione.

Silenzio amministrativo: sentenze di riferimento

Di seguito si riportano una serie di sentenze che approfondiscono delle questioni relative al silenzio amministrativo.

Canna fumaria pericolosa: quando il Comune è responsabile per mancata regolarizzazione?

La sentenza n. 2067/2025 del Tar Campania sancisce che, in presenza di un rischio per la sicurezza pubblica accertato da autorità tecniche, l’amministrazione ha l’obbligo di agire in modo tempestivo per l’esecuzione coattiva delle ordinanze. Inoltre, la mancata risposta a una diffida in tali casi costituisce silenzio inadempimento.

La vicenda trae origine dal ricorso presentato da una cittadina proprietaria di un appartamento all’ultimo piano di un edificio condominiale, confinante con il locale macchine dell’ascensore, che lamentava l’inerzia del Comune nel far eseguire un’ordinanza sindacale.

A seguito di un intervento dei Vigili del Fuoco, sollecitati per un’anomala elevazione della temperatura in tale locale tecnico, si è accertata la presenza di un termocamino a legna con canna fumaria che attraversava il muro del vano ascensore, surriscaldando le pareti confinanti con l’abitazione della ricorrente.

Successivamente, l’ente certificatore ha vietato l’uso dell’ascensore in quanto la presenza della canna fumaria nel vano ascensore violava la normativa antincendio e di sicurezza degli impianti elevatori (D.M. 16 maggio 1987, n. 246 e D.P.R. 162/1999).

A questo punto, il Comune di riferimento ha emesso un’ordinanza, imponendo al proprietario della canna fumaria la sua regolarizzazione secondo le disposizioni dei Vigili del Fuoco ma non è stata eseguita. Tuttavia, il destinatario dell’ordinanza non ha adempiuto e il Comune non è intervenuto nonostante le diffide della ricorrente. Da qui il ricorso contro il silenzio dell’amministrazione.

Nel ricorso presentato al TAR, la cittadina ha contestato innanzitutto il comportamento del Comune, accusandolo di non aver dato seguito all’ordinanza sindacale nonostante l’inottemperanza del destinatario. Secondo la ricorrente, il Comune avrebbe violato l’articolo 54, comma 7, del TUEL, che prevede l’esecuzione d’ufficio, a spese dell’interessato, delle ordinanze rivolte a persone determinate che non rispettano gli obblighi imposti. Inoltre, ha lamentato anche la violazione dell’articolo 2 della legge 241/1990, poiché l’amministrazione non ha concluso con un provvedimento espresso il procedimento amministrativo avviato con la sua diffida. Di fronte a questa situazione, la ricorrente ha chiesto al TAR di obbligare il Comune a intervenire direttamente per eseguire l’ordinanza a carico del soggetto inadempiente e, in caso di ulteriore inattività, ha sollecitato la nomina di un commissario ad acta che agisse in sostituzione dell’Ente.

Dall’altra parte, il Comune e il controinteressato si sono opposti al ricorso, sostenendo che la ricorrente non avrebbe un reale interesse giuridico, trattandosi – secondo loro – di una questione interna al condominio. Il Comune ha affermato di non avere alcun obbligo di intervenire sulla base delle diffide della ricorrente. Il controinteressato ha invece sostenuto che il vero obiettivo della ricorrente sarebbe la rimozione della canna fumaria, e non la sicurezza dell’ascensore, che sarebbe solo una questione strumentale.

Il Tar Campania ha accolto il ricorso ritenendolo fondato e meritevole di accoglimento. In primo luogo, il Tribunale ha ritenuto evidente la sussistenza in capo alla ricorrente della legittimazione e dell’interesse al presente ricorso, in quanto proprietaria di un appartamento non più raggiungibile con l’ascensore, disattivato a seguito dell’irregolare presenza di una canna fumaria nel vano tecnico, oggetto dell’ordinanza comunale.

Il TAR ha precisato che l’ordinanza in questione è “qualificabile come contingibile e urgente”, rientrante nei poteri del Sindaco ex art. 54 del d.lgs. 267/2000, volta a “prevenire e eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.

È stato poi chiarito che tale ordinanza, rivolta al proprietario della canna fumaria, imponeva la regolarizzazione dell’impianto in conformità a quanto disposto dai Vigili del Fuoco. Di conseguenza, non può parlarsi di una mera controversia condominiale, come eccepito dalle parti intimate, poiché l’intervento dell’Amministrazione mira alla concreta salvaguardia degli interessi pubblici.

Il TAR ha inoltre rilevato che, ai sensi dell’art. 54, comma 7, “se l’ordinanza è rivolta a persone determinate e queste non ottemperano all’ordine impartito, il sindaco può provvedere d’ufficio a spese degli interessati”. L’Amministrazione avrebbe dunque dovuto agire in via sostitutiva, ma è rimasta inerte.

È stato poi sottolineato che la zona interessata è sottoposta a vincolo paesaggistico e che la ricorrente ha correttamente sollecitato l’Amministrazione anche ai sensi dell’art. 27 del D.P.R. 380/2001, rispetto al quale sussiste l’obbligo di provvedere con un atto espresso, come confermato da giurisprudenza consolidata (TAR Campania n. 4132/2022).

Infine, viene richiamato l’art. 2 della legge 241/1990, che impone alla PA di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso, anche nei casi di irricevibilità o infondatezza.

Alla luce della perdurante inerzia dell’Amministrazione, il ricorso è stato accolto, ordinando al Comune di provvedere entro 30 giorni all’esecuzione dell’ordinanza sindacale e di adottare un atto espresso sulla diffida.

In caso contrario, è stato nominato commissario ad acta il Prefetto di riferimento, con facoltà di delega, che agirà su richiesta della ricorrente entro ulteriori 30 giorni.

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Rilascio autorizzazione unica: il silenzio-inadempimento è impugnabile?

La sentenza del TAR Sicilia n. 507/2025 chiarisce che il ricorso contro il silenzio-inadempimento per il rilascio dell’Autorizzazione Unica è ammissibile solo dopo aver attivato il potere sostitutivo statale previsto dall’art. 5 del D.Lgs. 112/1998, richiamato dall’art. 208, comma 10, del D.Lgs. 152/2006. Se l’amministrazione non conclude il procedimento entro i termini previsti, il privato deve rivolgersi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per attivare tale potere sostitutivo. Solo in caso di esito infruttuoso di questa istanza, è possibile proporre l’actio contra silentium dinanzi al TAR.

Nel caso in esame, l’accusa formulata dalla società ricorrente riguardava la presunta violazione delle normative che regolano i tempi e le modalità di conclusione dei procedimenti amministrativi. La società sosteneva che l’amministrazione regionale avesse violato le seguenti disposizioni:

art. 2 della Legge n. 241/1990 e art. 2 della L.R. n. 7/2019, che impongono all’amministrazione di concludere i procedimenti amministrativi entro un termine ragionevole;
art. 208, comma 8, del D.Lgs. n. 152/2006, che stabilisce i termini per la conclusione dei procedimenti legati all’ambiente, come nel caso dell’Autorizzazione Unica;
art. 18 della L.R. n. 9/2010, che fa riferimento ad altre disposizioni normative regionali relative ai procedimenti amministrativi.

La società ha dunque contestato l’inerzia dell’amministrazione, sostenendo che fosse un caso di silenzio-inadempimento e chiedendo che l’amministrazione fosse obbligata a concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Inoltre, ha richiesto l’indennizzo per il danno subito a causa del ritardo.

Per quanto riguarda la difesa dell’amministrazione regionale, questa si è costituita in giudizio con un atto molto formale e privo di argomentazioni sostanziali, senza entrare nel merito delle accuse sollevate dalla società. L’amministrazione non ha fornito una risposta dettagliata alle contestazioni legate ai ritardi e alle normative violati.

Nel giudizio del TAR Sicilia, la corte ha dichiarato inammissibile il ricorso presentato dalla società. La ragione principale della decisione si basa sulla mancata attivazione da parte della società del potere sostitutivo statale previsto dall’art. 5 del D.Lgs. n. 112/1998, richiamato dall’art. 208, comma 10, del D.Lgs. n. 152/2006. Il TAR ha chiarito che la legge impone che, in caso di inerzia dell’amministrazione regionale nel rilascio dell’AU, si debba prima attivare il potere sostitutivo statale. Tale potere consente di fare intervenire direttamente lo Stato per concludere il procedimento, prima di poter adire al tribunale. Solo dopo aver esaurito questa via e se l’esito è negativo, è possibile ricorrere al TAR per chiedere l’annullamento del silenzio-inadempimento.

Il TAR ha anche specificato che il potere sostitutivo regionale, previsto dall’art. 2 della L.R. n. 7/2019, non può essere considerato sufficiente a surrogare il potere sostitutivo statale, che è quello espressamente richiesto dalle normative ambientali nazionali. Quindi, l’inerzia dell’amministrazione regionale non poteva essere impugnata direttamente in tribunale senza aver prima tentato l’attivazione del potere sostitutivo statale.

Inoltre, il TAR ha respinto la richiesta di rinvio della causa, avanzata dalla società, motivando che la pendenza di un altro processo simile non costituiva un motivo valido per sospendere la causa in corso.

La decisione finale è stata quella di dichiarare il ricorso inammissibile per la mancata previa attivazione del potere sostitutivo statale previsto dall’art. 5, D.Lgs. 112/1998, espressamente richiamato dall’art. 208, c. 10, D.Lgs. 152/2006.

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Condono edilizio: no al silenzio assenso!

Il Tar Lazio, con la sentenza n. 16585/2023, affronta la retroattività del condono edilizio e l’inapplicabilità del silenzio assenso nelle situazioni di abuso in aree vincolate.

La sentenza riguarda un caso in cui un privato richiede il condono per una costruzione in un’area successivamente vincolata. Nonostante il Comune abbia respinto la pratica dopo 36 mesi, il Tar sottolinea che la legge regionale retroattiva non influisce, ma il tempo trascorso non è sufficiente per il silenzio assenso.

I giudici argomentano che la retroattività è intrinseca al condono edilizio, escludendo l’incostituzionalità della legge regionale. Pertanto, il ricorso al Tar è stato respinto, confermando l’inapplicabilità del condono in area vincolata.

Altre sentenze

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Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/silenzio-inadempimento/