Lavori pubblici

Relazione ANAC 2023 sul Codice appalti, replica CNI su equo compenso

L’Autorità propone la qualificazione delle stazioni appaltanti sul BIM. CNI: l’equo compenso non ostacola la concorrenza

Nella relazione annuale dell’Autorità nazionale anticorruzione (Anac) sull’attività svolta nel 2023 – illustrata il 13 maggio alla Camera dal presidente Giuseppe Busia – possono essere colti molti temi di particolare interesse per i professionisti e le imprese che operano nel settore delle costruzioni: il passaggio nel 2025 agli appalti BIM, il ruolo dell’Intelligenza Artificiale nei lavori pubblici, l’applicazione dell’equo compenso negli appalti pubblici.

Proponiamo in questo articolo gli argomenti che meritano particolare attenzione e il commento del Consiglio Nazionale degli Ingegneri sul richiamo nella relazione dell’Autorità anti-corruzione all’Equo compenso.

Le pubbliche amministrazioni sono chiamate a fare un salto in avanti e devono farlo in tempi brevi e nella maniera più appropriata possibile. Ti consiglio di consultare gratuitamente esperti che possano aggiornarti e guidarti sugli appalti BIM secondo le nuove regole del codice.

Digitalizzazione degli appalti e BIM

Uno dei pilastri del nuovo Codice è la digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti.

La digitalizzazione non riguarda solo le procedure, ma abbraccia anche le opere e le infrastrutture: dal 1° gennaio 2025, tutti i lavori sopra il milione di euro saranno infatti obbligatoriamente soggetti alla progettazione digitale basata sulla modellistica BIM.

Si tratta di un passaggio fondamentale, non solo per rendere la progettazione più completa e coerente e per evitare dispendiose varianti in corso d’opera, ma anche per garantire una gestione più efficiente delle opere lungo il loro intero ciclo di vita.

In vista di ciò, ANAC propone di introdurre specifici criteri di qualificazione per misurare la capacità delle stazioni appaltanti di sfruttare le tante potenzialità di tali metodologie, reclutando BIM manager e project manager ed anche costituendo una banca dati unitaria dei progetti, come strumento di reale valorizzazione delle infrastrutture esistenti e patrimonio comune sul quale progettare quelle future.

Appalti, intelligenza artificiale e blockchain

In tema di digitalizzazione, il Codice guarda ancora più avanti, prevedendo che le stazioni appaltanti possano automatizzare le proprie procedure di acquisto attraverso blockchain e intelligenza artificiale, nell’ottica della realizzazione di più elevati standard di efficienza. Lo stesso Codice richiama opportunamente alcuni requisiti per i software basati su tali tecnologie.

Per ANAC è fondamentale che le decisioni assunte con tali sistemi siano ispirate, fra l’altro, a rigorosi criteri di non discriminazione algoritmica e che la decisione ultima sia comunque riservata alla persona.

Sebbene sia opportunamente previsto che i fornitori di software mettano a disposizione il codice sorgente, è del tutto evidente che, anche laddove le pubbliche amministrazioni acquirenti abbiano elevate competenze informatiche, tali codici e le altre informazioni offerte non saranno sufficienti a far comprendere i diversi passaggi seguiti dal software, ove questo sia basato su logiche di intelligenza artificiale non deterministiche, ma generative.

Si pone quindi un delicatissimo problema di trasparenza algoritmica, legato alla conoscibilità delle motivazioni e dell’iter logico seguito per le decisioni pubbliche assunte con sistemi di intelligenza artificiale, alla loro giustiziabilità e, quindi, al rispetto di diritti costituzionalmente tutelati della persona. Ciò, sia nel caso in cui gli stessi si riferiscano all’assegnazione di un appalto ad un operatore piuttosto che ad un altro, sia che riguardino le ulteriori ed anche più delicate decisioni automatizzate che potranno essere affidate ai software acquistati sulla base delle nuove disposizioni.

La qualificazione delle stazioni appaltanti

Le procedure contrattuali sono meccanismi delicati, la cui gestione va affidata solo a soggetti realmente capaci di curarne efficacemente l’intero ciclo. In caso contrario, si disperdono energie, si sprecano risorse pubbliche e si allungano i tempi. Naturalmente, gli enti privi di risorse adeguate devono potersi rivolgere a soggetti qualificati, che li supportino efficacemente nel realizzare i loro investimenti, ed innanzi tutto alle centrali di committenza.

È questo il senso della qualificazione delle stazioni appaltanti, sul cui sistema l’ANAC ha fatto ampio uso della facoltà, prevista dal Codice, di rilasciare la qualificazione con riserva, in modo da creare un sistema aperto e dinamico, non preclusivo delle legittime aspettative di crescita.

Siamo così passati dalle circa 26.500 stazioni appaltanti registrate a 4.353 soggetti qualificati, secondo i dati aggiornati al 30 aprile 2024. Si tratta di una notevole riduzione, pur tenendo conto delle diverse deroghe introdotte, a partire da quelle per gli appalti PNRR e per i lavori al di sotto dei 500.000 euro.

Secondo Anac queste deroghe vanno superate gradualmente, sottoponendo comunque a verifica le effettive capacità dei diversi enti allo stato esentati e puntando ad un’ambiziosa riorganizzazione dell’architettura amministrativa in materia di contratti, che sempre di più dovrà prevedere che chiunque abbia competenze, le metta al servizio degli altri, moltiplicando così risorse.

In questo, le centrali di committenza hanno naturalmente un ruolo da protagoniste, chiamate a organizzarsi attraverso una rete di centri diffusi sul territorio e specializzati per tipologie di acquisti, capaci di porsi davvero al servizio degli enti più piccoli, aiutandoli nel perseguire al meglio i propri obiettivi.

L’Europa degli acquisti

Secondo il parere dell’ANAC, per l’acquisizione di alcune tipologie di beni e servizi, la dimensione nazionale appare ormai riduttiva.

Per questo, una delle sfide della prossima legislatura europea dovrà essere anche quella della creazione di un’Europa degli acquisti, con la prospettiva di considerevoli risparmi, specialmente sulle forniture di carattere strategico, come negli ambiti dell’energia e dei farmaci, dove, pur con qualche difficoltà, si sono già registrati risultati rilevanti. In vista di ciò, sarebbe quanto mai auspicabile la creazione di una grande banca dati europea dei contratti pubblici, inizialmente attraverso l’interoperabilità fra quelle nazionali, come necessario presupposto per la realizzazione di un vero mercato unico degli appalti.

L’Italia, uno dei primi Paesi dell’Unione a creare una simile banca dati, ha i titoli per proporre ai partner europei tale modello, utile ad offrire nuove prospettive di sviluppo per le nostre imprese.

Eccessivo ricorso alle deroghe

Il 2023 è stato l’anno del nuovo Codice dei contratti pubblici: un passaggio fondamentale, richiesto anche dalla Commissione europea.

ANAC rileva tuttavia un ripetuto ricorso a deroghe e discipline parallele, spesso legate alla nomina di Commissari, contrariamente alla evidente necessità di garantire il consolidamento delle nuove regole, nel segno di una auspicabile stabilità normativa.

Possibili rischi sui costi dei contratti pubblici da Equo Compenso e PNRR

ANAC segnala i rischi derivanti dall’introduzione di alcune disposizioni che, oltre a limitare il grado di controllabilità delle procedure, se non adeguatamente presidiate, possono provocare significativi aumenti dei costi dei contratti.

Il riferimento principale è alle disposizioni che, in caso di annullamento degli affidamenti finanziati dal PNRR, non prevedono la caducazione del contratto affidato illegittimamente, ma riconoscono il diritto al risarcimento agli operatori pretermessi, col risultato che la stazione appaltante finisce per dover remunerare entrambi.

Altro riferimento è alla automatica applicazione ai contratti pubblici del principio dell’equo compenso, sul quale ANAC ha più volte sollecitato un intervento chiarificatore del Governo.

L’Autorità precisa che è doveroso valorizzare la progettazione e retribuire adeguatamente i professionisti, senza però che la riduzione della concorrenza penalizzi i più giovani ed i più piccoli, oltre a pesare eccessivamente sulle casse pubbliche.

Si pensi, altresì, ai meccanismi di revisione dei prezzi introdotti nel nuovo Codice e che richiedono di essere attivati dalle stazioni appaltanti anche in vista dell’auspicata riduzione dell’inflazione. A tal fine, ANAC reputa opportuno creare un centro di supporto per le stazioni appaltanti, con il coinvolgimento della Ragioneria dello Stato e dell’Istat.

Affidamenti diretti ed esigenze di trasparenza

Nel 2023, gli affidamenti diretti hanno rappresentato, per numero, oltre il 90% del totale (78% se si escludono dall’insieme i contratti sotto i 40.000 euro, registrandosi naturalmente la massima concentrazione nei rapporti di piccole dimensioni ed essendo naturalmente diverse le percentuali per valore).

La percentuale sale oltre il 95% se si considerano anche le procedure negoziate.

Il nuovo Codice, oltre a non prevedere l’obbligo di avvisi o bandi per i lavori fino a 5 milioni di euro, consente di acquistare beni o affidare servizi fino a 140.000 euro senza neanche il vincolo di richiedere più preventivi.

ANAC ricorda che, già in sede di discussione della normativa, aveva evidenziato il conseguente rischio di affidamenti agli operatori più vicini e collegati, invece che a quelli più meritevoli, con un prevedibile aumento dei costi auspicando il riconoscimento normativo del presupposto che, se non vi sono particolari profili di urgenza, sia opportuno verificare cosa propone il mercato, così da offrire ai cittadini le soluzioni migliori e più convenienti.

Scarso coinvolgimento delle PMI negli appalti

Le piccole e medie imprese, secondo ANAC, non sono adeguatamente coinvolte nel settore delle commesse pubbliche, e questo pesa anche sulla difficoltà dei privati, evidenziata negli ultimi anni, a rispondere adeguatamente alla vasta domanda pubblica di contratti, specie in tempi di PNRR.

Da una recente ricerca di una associazione di categoria (CNA Abruzzo) risulta che il 98% delle imprese riesce ad accedere ad appena il 17% degli appalti pubblici, e solo il 5% come affidatarie principali.

Criteri premiali e cantieri digitali per la sicurezza nei lavori pubblici

ANAC ribadisce che non sono accettabili clausole volte a generare risparmi attraverso la limitazione dei diritti dei lavoratori, ricordando che il Codice impone di garantire le stesse tutele previste dai contratti collettivi stipulati dalle associazioni maggiormente rappresentative per tutti i lavoratori comunque impiegati, anche nei subappalti.

Su questi ultimi, in particolare, risulta cruciale una vigilanza rigorosa, posto che i rischi appaiono crescenti man mano che si scende lungo la catena degli affidamenti e dei sub-affidamenti.

Secondo ANAV vanno fatti sforzi ulteriori nel corretto dimensionamento degli affidamenti sono possibili e doverosi. Risulta inoltre fondamentale incentivare, con appositi criteri premiali, la realizzazione di cantieri digitali, i quali, oltre a rendere più difficili le infiltrazioni criminali, consentono il controllo delle condizioni di sicurezza e delle misure di prevenzione applicate. In prospettiva, un utile contributo potrà venire anche dal sistema digitale di monitoraggio delle prestazioni degli operatori economici (Reputazione dell’impresa), che.

La sicurezza sul lavoro dovrà infatti figurare fra i primi requisiti reputazionali da valutare, insieme ad altri, non solo per misurare l’affidabilità degli operatori, ma ancor prima per incentivare i comportamenti più virtuosi, nel segno della tutela dei diritti e dell’interesse pubblico.

Su tale istituto potrà innestarsi – propone ANAC – la cosiddetta “patente a punti” sulla sicurezza nei cantieri, recentemente introdotta, evitando duplicazioni fra banche dati e lavorando, invece, all’integrazione funzionale di quelle esistenti.

CNI: l’equo compenso non altera la concorrenza e i quadri economici delle opere pubbliche

Il Consiglio Nazionale degli Ingegneri ha risposto alle osservazioni contenute nella Relazione annuale di ANAC sul ricorso eccessivo agli affidamenti e all’equo compenso.

Sul ricorso eccessivo agli affidamenti diretti, il CNI fa notare che se le rilevazioni percentuali vengono fatte sugli importi degli affidamenti, l’aliquota degli stessi – assegnati con procedura comparativa, ristretta o aperta – supera ampiamente quelli fiduciari. Ulteriore garanzia offerta dal nuovo Codice è rappresentata dal meccanismo di rotazione da applicare agli affidamenti, che il Consiglio di Stato ha introdotto nell’articolato con maggiore pervasività ed efficacia rispetto al passato.

Per quanto riguarda il richiamo alle criticità emerse sul tema dell’Equo compenso, il Consiglio Nazionale ricorda che si è espresso sul tema con un documento pubblicato nel luglio 2023 e che esiste una precisa posizione giurisprudenziale al riguardo (sentenze del TAR Veneto e del TAR Lazio).

L’Equo compenso si applica agli affidamenti regolati dal Codice e la concorrenza viene esaltata sui valori qualitativi degli operatori economici, che possono altresì concorrere sull’economicità della prestazione, facendo leva su proposte organizzative più efficienti e che consentano riduzioni delle spese correlate ai compensi.

I quadri economici delle opere pubbliche – rileva il CNI – non risultano differenti per via dell’applicazione dell’Equo compenso. Com’è noto a chiunque operi nel settore delle opere pubbliche, i quadri economici vengono predisposti con riferimento al calcolo delle spese tecniche secondo il decreto parametri ed eventuali ribassi, comunque concepiti, possono scaturire solo a seguito della fase di affidamento. La stessa ANAC si è più volte pronunciata sull’illegittimità dell’inserimento di preventivi ribassi nei bandi di gara, pratica non consentita peraltro dall’art. 41 del Codice. I quadri economici delle opere, che rientrino nell’ambito PNRR o di ordinari finanziamenti, non risultano pertanto variati dall’applicazione dell’Equo compenso.

Altrettanto importante la garanzia dell’inserimento di giovani professionisti nell’ambito delle opere pubbliche. Nel recente passato – ricorda il CNI – risultando penalizzati sull’offerta qualitativa per via del ridotto curriculum, i giovani erano obbligati a offrire ribassi mortificanti, valutati anche nell’ordine del 90% dei corrispettivi, come documentato dall’Osservatorio sui Servizi di Ingegneria e Architettura. Grazie alle previsioni del nuovo Codice e della legge sull’Equo compenso un giovane professionista può ora risultare affidatario di un incarico pubblico mediante un affidamento diretto, compensato secondo i parametri ministeriali.

L’applicazione corretta delle misure delle due norme assicura pienamente il rispetto del principio comunitario della concorrenza, la rotazione degli affidamenti e la valorizzazione dei giovani professionisti. Non ultimo, tutela la qualità delle progettazioni, che garantiscono l’efficientamento delle risorse pubbliche, la riduzione dei tempi esecutivi e del contenzioso, nonché la corretta pianificazione della sicurezza nei cantieri.

 

 

 

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Pubblicato da Redazione Tecnica

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