PEF: cos’è il piano economico finanziario

Il PEF, piano economico finanziario, è uno degli strumenti centrali nelle concessioni e nel project financing: serve a verificare se l’operazione è economicamente conveniente, finanziariamente sostenibile e coerente con i rischi trasferiti al concessionario. Vediamo significato, contenuti, modello, asseverazione e ruolo del PEF secondo il Codice dei contratti pubblici.

Quando un’opera o un servizio pubblico viene realizzato attraverso una concessione o un’operazione di partenariato pubblico-privato, non basta dimostrare che il progetto sia tecnicamente realizzabile. Occorre anche verificare che, per l’intera durata del rapporto, ricavi, costi, investimenti, finanziamenti e rischi siano compatibili tra loro.

È questa la funzione essenziale del PEF, acronimo di piano economico finanziario.

Nel project financing il PEF non rappresenta un semplice allegato contabile. È il documento attraverso il quale viene rappresentata la sostenibilità dell’iniziativa e, soprattutto, viene verificata la concreta distribuzione del rischio tra soggetto pubblico e operatore privato.

Il Codice dei contratti pubblici collega infatti il PEF all’equilibrio economico-finanziario della concessione, alla bancabilità dell’operazione, alla valutazione delle offerte e, nella finanza di progetto, alla stessa completezza della proposta.

PEF significato: che cos’è il piano economico finanziario

Partiamo dal PEF significato.

Il piano economico finanziario è il documento che rappresenta, lungo l’intero orizzonte temporale dell’operazione, le condizioni economiche e finanziarie sulle quali si basa una concessione o un progetto di partenariato.

Nel linguaggio professionale viene utilizzata anche l’espressione piano economico e finanziario.

La sua funzione non si esaurisce nella semplice comparazione fra costi e ricavi. Nelle concessioni il PEF deve permettere di capire se l’operatore sarà effettivamente in grado di sostenere gli investimenti, gestire il servizio, rimborsare le fonti di finanziamento e ottenere una remunerazione compatibile con il rischio assunto.

L’art. 177 del D.Lgs. 36/2023 chiarisce il concetto di equilibrio economico-finanziario: esso richiede contemporaneamente convenienza economica e sostenibilità finanziaria. L’equilibrio sussiste quando i ricavi attesi sono in grado di coprire i costi operativi e di investimento, remunerare e rimborsare il capitale di debito e remunerare il capitale di rischio. Per la valutazione del rischio operativo assume inoltre rilievo il valore attuale netto dell’insieme degli investimenti, dei costi e dei ricavi del concessionario.

Il PEF piano economico finanziario diventa quindi la rappresentazione quantitativa del funzionamento economico della concessione.

A cosa serve il PEF nelle concessioni e nel project financing

Per comprendere davvero il PEF bisogna partire dalla natura della concessione.

Nel partenariato pubblico-privato il Codice prevede che una parte significativa dei fabbisogni finanziari sia coperta con risorse reperite dal privato e che il rischio operativo connesso alla realizzazione o alla gestione sia allocato in capo allo stesso soggetto privato. La concessione, anche nella forma della finanza di progetto, rientra tra i contratti di PPP.

Il PEF serve quindi a rendere verificabile questa allocazione del rischio.

È lo strumento attraverso il quale viene concretamente rappresentata la distribuzione del rischio tra le parti. Gli atti di gara devono mettere l’operatore nelle condizioni di conoscere gli oneri che incidono sulla gestione, perché senza una corretta rappresentazione di costi, ricavi e obblighi contrattuali non è possibile elaborare un PEF attendibile.

Il PEF svolge, in particolare, quattro funzioni strettamente collegate:

• dimostra la sostenibilità dell’operazione;
• permette di verificare l’equilibrio economico-finanziario;
• rappresenta il rischio assunto dal concessionario;
• consente di valutare la bancabilità dell’iniziativa.

PEF e Codice dei contratti pubblici: le norme da conoscere

La disciplina del piano economico finanziario non è concentrata in una sola disposizione del D.Lgs. 36/2023. Il suo ruolo emerge dalla lettura coordinata di più articoli dedicati al partenariato pubblico-privato, alle concessioni e alla finanza di progetto.

L’art. 175 stabilisce innanzitutto che il ricorso al PPP deve essere preceduto da una valutazione preliminare di convenienza e fattibilità. Tale verifica considera, tra l’altro, la possibilità di finanziare il progetto con risorse private, il rapporto tra costi e benefici, l’allocazione del rischio operativo e la disponibilità delle risorse pubbliche.

L’art. 177 definisce invece l’equilibrio economico-finanziario della concessione.

L’art. 182 collega direttamente il PEF alla bancabilità: il bando e i suoi allegati devono essere costruiti, a seconda dei casi, in modo da assicurare la reperibilità sul mercato finanziario delle risorse necessarie, la sostenibilità delle fonti e una congrua redditività del capitale investito. La disciplina consente inoltre che l’amministrazione metta a disposizione un modello di PEF per agevolare gli operatori nella predisposizione del proprio piano.

L’art. 185 attribuisce infine al PEF un ruolo specifico nella valutazione delle offerte: prima dell’attribuzione del punteggio economico, la commissione deve verificarne l’adeguatezza e la sostenibilità.

Come fare un piano economico finanziario

Come elaborare un piano economico finanziario corretto? Il Codice non fornisce nel materiale disponibile un unico schema tabellare valido per ogni operazione. Il PEF deve essere costruito sulla specifica concessione, sulle caratteristiche dell’investimento e sul rischio trasferito.

La logica da seguire è però molto chiara: tutte le grandezze devono essere tra loro coerenti e devono permettere di dimostrare l’equilibrio dell’operazione.

Uno schema operativo, non sostitutivo degli atti di gara e non qualificabile come modello normativo, può essere organizzato così:

Un punto fondamentale riguarda le ipotesi di partenza. Un piano formalmente corretto può infatti risultare non sostenibile se fondato su ricavi eccessivamente ottimistici o su costi sottostimati.

La sostenibilità di un PEF dipende anche dalla corretta determinazione degli investimenti e dei costi di realizzazione dell’opera. Con il software contabilità lavori puoi redigere il computo metrico estimativo, organizzare le voci di costo e avere sotto controllo il valore economico del progetto, ottenendo dati più strutturati e affidabili da utilizzare nella costruzione del piano economico finanziario.

Equilibrio economico-finanziario: il cuore del PEF

Il punto centrale di tutti i piani economici finanziari relativi a concessioni e PPP è l’equilibrio.

Secondo il Codice, non basta che l’iniziativa produca ricavi. Occorre che questi siano sufficienti, nel complesso dell’operazione, a sostenere:

• i costi operativi;
• gli investimenti;
• il rimborso;
• la remunerazione del debito;
• la remunerazione del capitale di rischio.

L’equilibrio deve essere coerente anche con il rischio operativo trasferito al privato. Se l’amministrazione elimina sostanzialmente qualsiasi possibilità di perdita dell’operatore e gli garantisce ricavi tali da coprire investimenti e costi, viene meno uno degli elementi caratterizzanti della concessione.

Per questo il PEF non può essere analizzato separatamente dalla convenzione, dal progetto e dalla matrice dei rischi: una modifica delle obbligazioni contrattuali può modificare costi e ricavi e, di conseguenza, cambiare l’equilibrio rappresentato nel piano.

La bancabilità del piano economico e finanziario

Un altro concetto strettamente collegato al PEF è quello di bancabilità.

L’articolo 182 collega la documentazione di gara alla possibilità di reperire sul mercato finanziario risorse proporzionate ai fabbisogni del progetto, alla sostenibilità delle fonti e alla congrua redditività del capitale investito.

Un piano economico e finanziario non deve pertanto dimostrare soltanto che, sulla carta, i ricavi complessivi superano i costi. Deve rappresentare un’operazione finanziariamente sostenibile durante il suo sviluppo temporale.

La dimensione temporale è essenziale anche per determinare la durata della concessione, che, per i rapporti ultraquinquennali, deve essere collegata al periodo ragionevolmente necessario per recuperare gli investimenti insieme a un ritorno sul capitale.

Modello piano economico finanziario: esiste uno schema obbligatorio?

Chi cerca un modello di piano economico finanziario deve distinguere tra modello operativo e modello imposto dalla normativa.

Non esiste un unico schema di PEF obbligatorio applicabile indistintamente a tutte le concessioni.

L’art. 182 e la giurisprudenza recente riconoscono invece che l’amministrazione può allegare un proprio modello, con la finalità di agevolare la predisposizione dei piani da parte dei concorrenti.

Il modello di PEF diventa così un riferimento per struttura e contenuti, facilitando la compilazione e riducendo gli errori, ma deve comunque essere coerente con le specifiche caratteristiche della concessione e con il rischio effettivamente assunto dall’operatore.

Piano economico finanziario fac simile

Un piano economico finanziario fac simile dovrebbe quindi essere considerato uno schema di lavoro e non un documento da compilare meccanicamente.

Un buon fac simile deve almeno consentire di mettere in relazione le ipotesi economiche con investimenti, costi, ricavi, fonti finanziarie, durata della concessione e rischi.

Il modello deve inoltre essere coerente con gli atti di gara. Non è sufficiente che i conteggi siano matematicamente corretti: devono essere costruiti sulle effettive prestazioni poste a carico del concessionario.

Piano economico finanziario asseverato: cosa significa

Nel project financing assume particolare importanza il piano economico finanziario asseverato.

L’attuale articolo 193 disciplina la procedura di affidamento mediante finanza di progetto. La proposta comprende il progetto di fattibilità, la bozza di convenzione, il PEF asseverato, le caratteristiche del servizio e della gestione e i requisiti del promotore. Il piano comprende inoltre le spese sostenute per predisporre la proposta, compresi i diritti sulle opere dell’ingegno.

Anche nella successiva fase di gara i concorrenti devono presentare un’offerta contenente il piano economico-finanziario asseverato.

L’asseverazione, quindi, non è un elemento marginale quando la disciplina della specifica procedura la richiede.

Possiamo dire che il PEF è un elemento essenziale e qualificante della proposta di project financing. La sua mancanza non viene considerata una semplice irregolarità formale suscettibile di essere ordinariamente colmata mediante soccorso istruttorio.

Asseverazione piano economico finanziario: cosa viene attestato

L’asseverazione del piano economico finanziario rafforza l’affidabilità del documento sotto il profilo economico-finanziario, ma non elimina le competenze dell’ente concedente.

È importante non confondere i due piani:

• il soggetto asseveratore interviene sul PEF;
• l’amministrazione conserva invece il compito di valutare la proposta e, durante la procedura di aggiudicazione, di verificare l’adeguatezza e la sostenibilità del piano.

L’articolo 185 è esplicito: prima di attribuire il punteggio all’offerta economica la commissione verifica l’adeguatezza e sostenibilità del PEF. L’asseverazione non equivale dunque ad una automatica approvazione della sostenibilità della concessione da parte dell’amministrazione.

Chi può asseverare un piano economico finanziario?

La domanda “chi può asseverare un piano economico finanziario” richiede particolare cautela.

Nel project financing, il piano economico finanziario deve essere asseverato da un soggetto abilitato, dotato di una specifica qualificazione in materia economico-finanziaria e caratterizzato da terzietà rispetto al proponente. Tra i soggetti che possono rilasciare l’asseverazione rientrano le società di revisione autorizzate. L’intervento di un soggetto terzo qualificato è essenziale perché l’asseverazione attribuisce al PEF una particolare affidabilità sotto il profilo finanziario e consente all’ente concedente di valutarne la coerenza nell’ambito della proposta o dell’offerta.

L’asseverazione, tuttavia, non sostituisce la valutazione dell’amministrazione. L’ente concedente conserva il compito di esaminare la proposta e, nella fase di gara, la commissione deve comunque verificare l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico finanziario.

La distinzione è quindi importante: l’asseveratore effettua una verifica qualificata e indipendente sul PEF, mentre la valutazione della sostenibilità dell’operazione resta in capo all’amministrazione.

PEF e sostenibilità dell’offerta

Il Codice impone una verifica specifica della sostenibilità.

Prima di attribuire il punteggio economico, la commissione aggiudicatrice deve controllare l’adeguatezza e la sostenibilità del piano. Questo passaggio distingue il PEF da una semplice previsione finanziaria interna all’impresa. Il giudizio riguarda la concreta capacità dell’operazione di funzionare nel tempo alle condizioni offerte.

Una sovrastima dei ricavi o una sottostima di costi rilevanti può quindi compromettere l’attendibilità dell’intero impianto economico dell’offerta.

La corretta rappresentazione degli oneri che gravano sul concessionario è essenziale affinché l’operatore possa valutare consapevolmente il rischio assunto.

Quando il PEF può essere modificato?

Il PEF non è necessariamente immutabile per tutta la durata della concessione.

L’articolo 192 disciplina la revisione quando eventi sopravvenuti straordinari e imprevedibili, compreso il mutamento della normativa o della regolazione di riferimento, non imputabili al concessionario, incidono significativamente sull’equilibrio economico-finanziario.

La revisione deve essere però limitata a quanto necessario per ricondurre l’operazione ai livelli di equilibrio e di trasferimento del rischio originariamente pattuiti. Il riequilibrio non può quindi trasformarsi in uno strumento utilizzato per cancellare il rischio imprenditoriale che caratterizza la concessione.

Differenza tra piano economico finanziario e business plan

Il piano economico finanziario e il business plan non sono documenti equivalenti, soprattutto quando si parla di concessioni e project financing.

Il business plan ha una funzione prevalentemente strategica e gestionale: descrive l’iniziativa imprenditoriale, il modello organizzativo, il mercato di riferimento, le strategie commerciali e le previsioni economiche dell’attività.

Il PEF, invece, nel settore delle concessioni assume una funzione specifica: deve rappresentare la convenienza economica e la sostenibilità finanziaria dell’operazione, mettendo in relazione investimenti, costi di gestione, ricavi, fonti di finanziamento, capitale di debito e capitale di rischio. L’equilibrio economico-finanziario sussiste quando i ricavi attesi sono in grado di coprire i costi operativi e di investimento, rimborsare e remunerare il capitale di debito e remunerare il capitale di rischio.

Nelle concessioni il PEF svolge inoltre una funzione strettamente collegata al rischio operativo: è attraverso il piano che viene rappresentata concretamente la distribuzione del rischio tra ente concedente e concessionario e che l’amministrazione può verificarne adeguatezza e sostenibilità.

La differenza principale, quindi, sta nella finalità: il business plan illustra la sostenibilità complessiva di un’iniziativa imprenditoriale; il PEF, nel project financing e nelle concessioni, dimostra la sostenibilità economico-finanziaria della specifica operazione contrattuale e la coerenza con i rischi assunti dal concessionario.

Per questo, quando il Codice o gli atti di gara richiedono un piano economico finanziario, un generico business plan non può essere considerato automaticamente sostitutivo del PEF.

Gli errori da evitare nella redazione del PEF

Il principale errore consiste nel considerare il PEF come un foglio contabile autonomo dal resto del progetto.

Progetto, convenzione e PEF devono raccontare la stessa operazione.

Costi non presenti nel piano, ma previsti dalla convenzione, ricavi fondati su ipotesi non realistiche, investimenti incoerenti con la progettazione o un’allocazione del rischio incompatibile con i flussi economici possono compromettere la sostenibilità della proposta.

Particolare attenzione va inoltre dedicata alle ipotesi che determinano la domanda del servizio. Nelle concessioni il rischio legato alla domanda può infatti incidere direttamente sulla capacità dell’operatore di recuperare investimenti e costi.

L’Allegato I.7, tra le verifiche progettuali, richiede inoltre che i piani economici e finanziari siano idonei ad assicurare il perseguimento dell’equilibrio economico e finanziario.

Piano Economico Finanziario, le FAQ

Il PEF deve essere presentato subito con la proposta di project financing?

Sì. Nella finanza di progetto a iniziativa privata, l’art. 193 del D.Lgs. 36/2023 prevede che la proposta comprenda, insieme al progetto di fattibilità e alla bozza di convenzione, anche il piano economico-finanziario asseverato. Il PEF non è quindi un documento accessorio da produrre in un momento successivo: rappresenta un elemento qualificante della proposta, necessario per valutarne la sostenibilità e l’effettiva realizzabilità. La giurisprudenza ha inoltre chiarito che la proposta può considerarsi completa quando è corredata dal PEF asseverato.

La mancanza del PEF può essere sanata con il soccorso istruttorio?

In linea generale, nel project financing la mancata presentazione del PEF non costituisce una semplice irregolarità formale. Il piano incide sul contenuto sostanziale della proposta e sulla dimostrazione della sua sostenibilità economico-finanziaria. Per questo la giurisprudenza esclude che il soccorso istruttorio possa essere utilizzato per introdurre successivamente un PEF mancante o per colmare una carenza sostanziale dell’offerta; può invece servire, nei limiti consentiti, a chiarire elementi già presenti senza modificarne il contenuto.

L’ente concedente può chiedere modifiche al PEF prima di approvare la proposta?

Sì. Nel procedimento di finanza di progetto l’ente concedente può invitare il promotore o gli altri proponenti ad apportare al piano economico finanziario, al progetto di fattibilità e allo schema di convenzione le modifiche necessarie per arrivare all’approvazione. Se le modifiche e le integrazioni richieste non vengono recepite entro il termine assegnato, la proposta può essere respinta con provvedimento motivato.

Nel PEF può essere previsto un contributo pubblico?

Sì. Quando l’operazione non è in grado di raggiungere autonomamente l’equilibrio economico-finanziario, il Codice ammette un intervento pubblico di sostegno, che può consistere in un contributo finanziario, nella prestazione di garanzie oppure nella cessione di immobili o altri diritti. Esiste però un limite sostanziale: il sostegno pubblico non può eliminare il rischio operativo tipico della concessione. Se l’operatore viene sollevato da qualsiasi perdita potenziale e gli viene garantito un ricavo minimo sufficiente a coprire investimenti e costi, l’operazione non segue più la disciplina della concessione ma quella dell’appalto.

Che rapporto c’è tra PEF e durata della concessione?

La durata della concessione deve essere coerente con gli investimenti e con il tempo necessario al concessionario per recuperarli. Per le concessioni di durata superiore a cinque anni, l’art. 178 stabilisce che la durata massima non può superare il periodo ragionevolmente necessario per recuperare gli investimenti effettuati e ottenere un ritorno sul capitale investito. Il PEF assume quindi un ruolo determinante nel dimostrare la coerenza tra durata del rapporto, investimenti, flussi economici e remunerazione del capitale.

Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/pef-cose-il-piano-economico-finanziario/