Seminterrato condonato: senza i requisiti sanitari è abitabile?

La sentenza n. 1450/2026 del TAR Emilia-Romagna affronta il caso di alcuni locali seminterrati già interessati da una concessione edilizia in sanatoria rilasciata nel 1995, ma successivamente dichiarati inabitabili dal Comune per carenze igienico-sanitarie.

Per il TAR, il condono può legittimare l’opera sotto il profilo edilizio, ma non determina automaticamente il possesso dei requisiti necessari per l’abitabilità o l’agibilità, soprattutto quando sono coinvolte condizioni poste a tutela della salute.

Il caso

La controversia riguarda alcuni locali situati al piano seminterrato di un edificio nel quale sono presenti immobili ad uso residenziale.

Nel caso esaminato, i ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza con la quale il Comune ha dichiarato inabitabile un locale di loro proprietà per ragioni igienico-sanitarie, disponendone lo sgombero entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento, in considerazione delle condizioni di insalubrità riscontrate.

Sono state inoltre contestate la nota dell’AUSL della Romagna, con la quale era stata confermata l’assenza dei requisiti igienico-sanitari necessari per i locali in questione, e la successiva comunicazione del Comune, nella quale si precisava che non sussistevano i presupposti per il rilascio del certificato di abitabilità.

L’immobile interessato dal provvedimento si trova al piano seminterrato di un complesso edilizio comprendente anche unità immobiliari destinate a uso residenziale. Secondo la prospettazione dei ricorrenti, il locale sarebbe stato legittimato dalla concessione edilizia in sanatoria rilasciata nel 1995, nella quale veniva indicato che il titolo valeva anche come “certificato di abitabilità e agibilità dei locali sopra condonati”.

A seguito della comunicazione di avvio del procedimento, l’Amministrazione ha tuttavia adottato i provvedimenti impugnati, rilevando che i locali, qualificati come locali cantinati, non presentavano caratteristiche idonee alla loro utilizzazione come unità abitative. In particolare, il Comune ha evidenziato il mancato rispetto dei requisiti previsti dalla normativa sanitaria ed edilizia, con riferimento sia all’altezza interna sia alle dimensioni delle aperture finestrate necessarie a garantire adeguati livelli di illuminazione e aerazione. Tra le disposizioni richiamate figurano il Testo unico delle leggi sanitarie, le istruzioni ministeriali del 20 giugno 1896 e il D.M. 5 luglio 1975.

I ricorrenti hanno articolato quattro principali contestazioni nei confronti dei provvedimenti comunali:

carenza di istruttoria e contraddittorietà dell’azione amministrativa: secondo i ricorrenti, il Comune avrebbe basato la dichiarazione di inabitabilità sulle caratteristiche geometriche e dimensionali dei locali, come altezza e aperture finestrate, nonostante tali elementi fossero già stati considerati al momento del rilascio della concessione edilizia in sanatoria;
violazione del legittimo affidamento: i proprietari hanno sostenuto che la sanatoria ottenuta avrebbe dovuto garantire anche gli effetti collegati al titolo, compresa l’abitabilità, e che l’Amministrazione non avrebbe potuto successivamente modificare tale situazione senza nuovi elementi che ne giustificassero l’intervento;
illegittimità dell’intervento in autotutela: i ricorrenti hanno richiamato l’art. 35 della L. 47/1985, sostenendo che la sanatoria potesse comportare il rilascio dell’abitabilità anche in deroga ad alcuni requisiti regolamentari. Hanno inoltre contestato la possibilità per il Comune di intervenire successivamente sul titolo senza rispettare i presupposti previsti dall’art. 21-nonies della L. 241/1990;
incongruità della motivazione e della normativa applicata: è stata contestata l’applicazione di disposizioni del RUE e della normativa regionale sul recupero dei sottotetti a una situazione già definita da un precedente provvedimento amministrativo. Secondo i ricorrenti, tali norme non avrebbero potuto incidere retroattivamente su una posizione già consolidata.

Un immobile condonato può essere dichiarato inabitabile per carenze igienico-sanitarie?

Il ricorso è stato respinto in quanto ritenuto infondato.

Il giudice ha innanzitutto valorizzato un dato ritenuto oggettivo e non adeguatamente contestato: il locale non possiede i requisiti igienico-sanitari minimi necessari per essere utilizzato come abitazione. L’altezza interna è infatti pari a circa 2,25 metri, quindi inferiore al limite minimo di 2,70 metri; l’unità si trova inoltre a un livello completamente seminterrato, con soltanto circa 50 centimetri emergenti dal terreno, ed è dotata di aperture finestrate di dimensioni ridotte, poste generalmente al di sotto dei balconi.

Secondo il giudice, tali elementi non risultano essere stati efficacemente smentiti dai ricorrenti. Ne consegue che il richiamo alla concessione edilizia in sanatoria del 26 luglio 1995 non è sufficiente a sostenere la pretesa abitabilità dell’immobile.

La stessa concessione, infatti, subordinava gli effetti relativi all’utilizzo dei locali a specifiche condizioni. Per gli immobili destinati a uso residenziale era prevista la trasmissione all’ufficio competente del nulla osta dell’ufficio fognature e di una dichiarazione asseverata del tecnico abilitato relativa al rispetto delle norme antinfortunistiche, precisando che la mancata trasmissione avrebbe comportato l’abusività dell’uso degli immobili. Per le destinazioni non residenziali, invece, rimaneva necessaria un’apposita verifica da parte del servizio di igiene pubblica, finalizzata al rilascio delle autorizzazioni sanitarie e all’esercizio delle attività.

Alla luce di tali condizioni, il giudice ha ritenuto infondata la prima censura. I ricorrenti, infatti, non hanno dimostrato che le caratteristiche fisiche dei locali fossero diverse da quelle rilevate dall’Amministrazione. Al contrario, dagli atti emerge che durante gli accertamenti erano state riscontrate un’altezza di circa 2,25 metri e una collocazione dell’immobile al piano seminterrato, con circa 50 centimetri fuori terra. Anche le finestre risultavano di dimensioni ridotte e poste al di sotto dei balconi. Tali caratteristiche trovavano inoltre riscontro nella documentazione fotografica allegata alla domanda di condono presentata nel 1987.

Il Comune ha pertanto correttamente evidenziato che l’immobile non possiede i requisiti necessari per il rilascio dell’abitabilità. In particolare, l’altezza interna utile risulta inferiore al limite minimo previsto dall’art. 3 del D.M. 5 luglio 1975, mentre la superficie finestrata apribile è inferiore a un ottavo della superficie del pavimento, in contrasto con quanto stabilito dall’art. 5 dello stesso decreto.

Il giudice ha inoltre escluso l’applicabilità, nel caso concreto, dell’art. 11, comma 2-bis, della L.R. Emilia-Romagna n. 15/2013, poiché le opere risultavano eseguite successivamente all’entrata in vigore del D.M. 5 luglio 1975.

Non vi sarebbe, quindi, alcuna contraddizione tra la sanatoria edilizia e la successiva dichiarazione di inabitabilità. Nel caso esaminato, la concessione in sanatoria legittimava il profilo edilizio dell’opera, ma non determinava automaticamente il riconoscimento dell’abitabilità dei locali. Di conseguenza, l’Amministrazione poteva dichiarare l’inagibilità del locale e disporne lo sgombero ai sensi dell’art. 222 del Testo unico delle leggi sanitarie, in presenza delle accertate carenze sanitarie.

A sostegno di questa conclusione, il giudice ha richiamato la giurisprudenza del Consiglio di Stato, in particolare la sentenza n. 6091/2021, secondo cui la possibilità di ottenere l’abitabilità a seguito di un condono edilizio non determina una deroga generalizzata a tutti i requisiti richiesti per l’utilizzo abitativo degli edifici.

La deroga prevista dalla disciplina del condono può infatti operare nei confronti di disposizioni regolamentari autonome, ma non può estendersi alle condizioni essenziali di salubrità degli ambienti previste da fonti normative primarie o da disposizioni secondarie che costituiscano attuazione diretta di tali norme. Una diversa interpretazione finirebbe infatti per comprimere ingiustificatamente la tutela della salute, principio di rilievo costituzionale.

La stessa impostazione è stata ribadita dal Consiglio di Stato in precedenti pronunce, tra cui le sentenze n. 8289/2020, n. 8502/2019 e n. 1997/2014. In tali decisioni è stato chiarito che l’art. 35 della L. 47/1985 non introduce una deroga automatica e indiscriminata alla disciplina dei requisiti di abitabilità. La normativa sul condono deve infatti essere interpretata tenendo conto del necessario bilanciamento tra diversi interessi costituzionalmente garantiti, tra cui il diritto alla salute, il diritto all’abitazione e il diritto al lavoro.

Ne consegue che non è possibile stabilire un’automatica equivalenza tra condono edilizio e abitabilità. Anche i requisiti contenuti nel D.M. 5 luglio 1975, pur avendo natura regolamentare, assumono rilievo in quanto direttamente collegati alle prescrizioni degli artt. 218 e 221 del Testo unico delle leggi sanitarie e, quindi, alla tutela delle condizioni igieniche e di sicurezza degli ambienti.

Il giudice ha inoltre ribadito che la concessione in sanatoria del 1995 era subordinata al rispetto di specifiche condizioni e che dagli atti non risultava che i ricorrenti avessero adempiuto alle prescrizioni richieste. Non poteva pertanto ritenersi che il rilascio della sanatoria avesse determinato automaticamente l’acquisizione dell’abitabilità.

In assenza di un effettivo riconoscimento dell’idoneità abitativa, non poteva quindi configurarsi una posizione di legittimo affidamento meritevole di tutela. Allo stesso modo, l’art. 35 della L. 47/1985 non poteva essere interpretato come una deroga generale ai requisiti di abitabilità, soprattutto quando sono in gioco prescrizioni strettamente connesse alla tutela della salute e della sicurezza degli ambienti.

È stata infine respinta anche la quarta censura. Il giudice non ha ravvisato né un difetto di motivazione né un’incoerenza nell’operato dell’Amministrazione: i provvedimenti impugnati indicavano infatti le ragioni dell’inidoneità abitativa e sanitaria dei locali e richiamavano gli elementi risultanti dagli accertamenti dell’AUSL. Poiché i ricorrenti non avevano fornito elementi sufficienti a mettere in discussione i dati relativi all’altezza dei locali e alle caratteristiche delle finestre, anche tale doglianza è stata ritenuta priva di fondamento.

In conclusione, il giudice ha ritenuto legittima la dichiarazione di inabitabilità del locale e il conseguente ordine di sgombero, chiarendo che la precedente sanatoria edilizia non era sufficiente a riconoscere l’idoneità abitativa dell’immobile. Il ricorso è stato pertanto respinto in quanto infondato.

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Approfondimenti

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