Quando è obbligatorio il piano attuativo per la demo-ricostruzione?

La sentenza n. 4033/2026 del TAR Lombardia ha ritenuto decisiva, nel caso concreto, la modifica del numero degli edifici ai fini della qualificazione dell’intervento come nuova costruzione, confermando inoltre la necessità della pianificazione attuativa in presenza del superamento dei parametri dell’art. 41-quinquies e della necessità di potenziare le urbanizzazioni.

Il caso

La società ricorrente aveva presentato una SCIA condizionata, corredata da atto d’obbligo e alternativa al permesso di costruire, ai sensi dell’art. 23 del D.P.R. 380/2001. L’intervento previsto consisteva nella demolizione e ricostruzione dell’edificio, con cambio di destinazione d’uso da servizi privati a residenza.

Il Comune ha però inibito la SCIA, ritenendo che l’intervento non potesse essere realizzato sulla base del titolo presentato. La decisione dell’Amministrazione si fondava principalmente su due motivi: la necessità di un piano attuativo, considerato che il nuovo edificio avrebbe avuto un’altezza superiore a 25 metri, e la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione anziché come ristrutturazione edilizia.

Secondo il Comune, infatti, la modifica del numero degli edifici e l’assenza di sufficienti elementi di continuità con il fabbricato preesistente avrebbero escluso la possibilità di qualificare l’intervento come ristrutturazione edilizia.

La società ha quindi impugnato il provvedimento, articolando diversi motivi di ricorso. In particolare, ha contestato:

• illegittimità dell’obbligo di piano attuativo: il P.G.T. e il regolamento edilizio non prevedrebbero, nel caso concreto, la necessità di un piano attuativo. Tale obbligo non potrebbe essere introdotto attraverso una delibera di Giunta o una disposizione di servizio, ma richiederebbe una specifica variante allo strumento urbanistico;
• eccesso di potere per sviamento: la delibera di Giunta e le disposizioni di servizio sarebbero state adottate non per applicare correttamente la normativa urbanistica, ma per adeguarsi a un orientamento della giurisprudenza penale e ridurre il rischio di responsabilità per i funzionari comunali;
• natura transitoria dell’art. 41-quinquies della legge n. 1150/1942: la disposizione che prevede il piano attuativo per edifici con altezza superiore a 25 metri o volumetria superiore a 3 m³/m² avrebbe natura transitoria e non sarebbe applicabile ai nuovi strumenti urbanistici, che dovrebbero invece rispettare i parametri del D.M. 1444/1968;
• possibilità di ricorrere al permesso di costruire convenzionato: per gli interventi nel Tessuto Urbano Edificato, non compresi nei centri storici o in ambiti di particolare pregio, sarebbe sufficiente il permesso di costruire convenzionato, senza necessità di un piano attuativo;
• prevalenza della disciplina regionale: l’art. 41-quinquies della legge 1150/1942 non potrebbe essere applicato come norma statale di principio, dovendo invece trovare applicazione la disciplina regionale che affida al P.G.T. la definizione delle modalità di attuazione degli interventi edilizi;
• area già sufficientemente urbanizzata: il piano attuativo non sarebbe comunque necessario perché l’intervento interessa un’area già fortemente urbanizzata, nella quale le opere di urbanizzazione esistenti sarebbero sufficienti;
• contestazione delle dotazioni urbanistiche: la richiesta di ulteriori m² per parchi gioco e attrezzature sportive sarebbe illegittima perché calcolata considerando l’intervento come nuova costruzione anziché come ristrutturazione edilizia. La ricorrente contesta inoltre il mancato ricorso alla monetizzazione e rileva che lo stesso studio comunale avrebbe escluso la necessità di potenziare le strutture sportive esistenti;
• insussistenza dei presupposti per la pianificazione attuativa: anche secondo la disposizione di servizio applicata dal Comune, il piano attuativo sarebbe necessario solo in presenza di un’area non sufficientemente urbanizzata. Poiché il verbale del gruppo di lavoro attesterebbe invece un adeguato livello di urbanizzazione, tali presupposti non sussisterebbero;
• errata qualificazione dell’intervento: la demolizione e ricostruzione avrebbe dovuto essere qualificata come ristrutturazione edilizia e non come nuova costruzione. La modifica del numero degli edifici e l’assenza di elementi di continuità con il fabbricato preesistente non sarebbero, infatti, sufficienti a escludere la ristrutturazione prevista dall’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380/2001.

Il Collegio ritiene infondate le censure sollevate dalla ricorrente.

In primo luogo, il TAR ritiene legittima la scelta del Comune di adottare un’interpretazione più restrittiva delle norme edilizie e di riqualificare l’intervento da ristrutturazione edilizia a nuova costruzione. La decisione è stata assunta in un contesto di incertezza giuridica, anche alla luce delle indagini penali in corso, e non ha introdotto nuove regole urbanistiche, ma ha modificato in via cautelativa le prassi interpretative degli uffici. Secondo il Collegio, tale scelta risponde a esigenze di interesse pubblico ed è espressione della discrezionalità amministrativa, purché esercitata secondo criteri di razionalità, congruità e prudenza. Per le stesse ragioni, il TAR esclude anche l’eccesso di potere per sviamento, respingendo la tesi secondo cui il Comune avrebbe agito principalmente per proteggere i propri funzionari da possibili responsabilità penali: l’adozione di criteri più restrittivi è stata infatti ritenuta finalizzata a gestire l’incertezza normativa e a prevenire conseguenze negative per l’Amministrazione, i privati, le imprese e il mercato immobiliare.

Demo-ricostruzione con accorpamenti o frazionamenti è ristrutturazione edilizia?

Secondo il TAR, per qualificare gli interventi edilizi occorre fare riferimento alle definizioni dell’art. 3 del D.P.R. 380/2001, disposizione che la sentenza, richiamando la giurisprudenza costituzionale, riconduce alle norme fondamentali di riforma economico-sociale e la cui applicazione deve essere uniforme sul territorio nazionale.

La normativa consente oggi di ricomprendere nella ristrutturazione edilizia anche interventi di demolizione e ricostruzione con modifiche della sagoma, dei prospetti, del sedime e delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche. L’ampliamento della definizione, tuttavia, non significa che qualsiasi demolizione e ricostruzione possa essere automaticamente qualificata come ristrutturazione. Secondo il TAR, anche dopo le modifiche introdotte dal D.L. 76/2020 deve essere mantenuto un nesso di continuità tra l’edificio originario e quello ricostruito.

La ristrutturazione edilizia, infatti, è finalizzata al recupero e alla trasformazione di un patrimonio edilizio già esistente. Quando l’intervento determina invece una trasformazione completamente nuova, priva di un effettivo collegamento con l’edificio precedente, si entra nel campo della nuova costruzione.

Il Collegio richiama, a questo proposito, anche la giurisprudenza secondo cui la ristrutturazione non ricorre, tra gli altri casi, quando si produce il frazionamento di un unico volume originario in più edifici di nuova realizzazione, quando l’intervento produce una trasformazione ulteriore del territorio o quando manca la contestualità tra demolizione e ricostruzione.

Nel caso concreto, poiché non era contestato che l’intervento modificasse il numero degli edifici, il TAR conclude che esso non possa essere qualificato come ristrutturazione edilizia, ma debba essere ricondotto alla nuova costruzione.

Edificio oltre 25 metri: quando serve il piano attuativo?

Il TAR affronta quindi la questione relativa alla necessità del piano attuativo.

L’art. 41-quinquies, comma 6, della legge 1150/1942 stabilisce che, nelle zone in cui sono consentite costruzioni con altezza superiore a 25 metri o volumetria superiore a 3 m³/m², la realizzazione di edifici oltre tali limiti richiede la preventiva approvazione di un piano particolareggiato o di una lottizzazione convenzionata estesi all’intera zona.

Secondo il Collegio, si tratta di un principio fondamentale in materia di governo del territorio, che non può essere derogato dalla normativa regionale, dal P.G.T., dal regolamento edilizio o da atti amministrativi comunali.

Ne consegue che, anche quando la disciplina regionale o comunale preveda il permesso di costruire convenzionato, il superamento dei parametri stabiliti dalla norma statale rende comunque necessario il piano attuativo.

Il TAR esclude inoltre che il comma 6 abbia natura transitoria, distinguendone la funzione da quella del comma 8: mentre quest’ultimo riguarda la formazione e revisione degli strumenti urbanistici e stabilisce gli standard urbanistici minimi nazionali, il comma 6 opera nella fase attuativa e pone limiti alle edificazioni particolarmente intensive, collegandoli alla necessità di adeguate opere di urbanizzazione.

La giurisprudenza ammette tuttavia un’eccezione quando l’intervento ricade in una zona completamente urbanizzata, ma non è sufficiente che siano già presenti alcune opere di urbanizzazione: occorre che l’intero ambito abbia raggiunto un assetto sostanzialmente definitivo, tale da rendere inutile o incompatibile un’ulteriore pianificazione. Nel caso esaminato, il Comune aveva invece rilevato la necessità di potenziare le strutture destinate a sport e gioco all’aperto. Il TAR considera legittima tale valutazione, ritenendo non irragionevole la previsione di un incremento del 3% della popolazione tra i 14 e i 18 anni, fascia interessata dall’utilizzo di tali strutture.

La contestazione relativa al calcolo delle dotazioni viene inoltre superata dalla qualificazione dell’intervento come nuova costruzione, mentre quella riguardante la monetizzazione non può essere accolta: il verbale del gruppo di lavoro non esclude espressamente tale possibilità e, comunque, la decisione definitiva spetta alla successiva pianificazione attuativa. Poiché la necessità di potenziare le opere di urbanizzazione rende inapplicabile l’eccezione prevista per le zone completamente urbanizzate e l’intervento supera il limite di altezza di 25 metri, il TAR conferma la necessità del piano attuativo.

Per le ragioni espresse, il Tar respinge il ricorso.

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Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Piani urbanistici: cosa sono e come funzionano? e Demolizione e ricostruzione

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