Agrivoltaico e continuità agricola: quando il diniego è legittimo
Il progetto deve dimostrare una reale integrazione tra produzione energetica e attività agricola e garantire la concreta continuità della coltivazione. Dirimente la valutazione delle criticità paesaggistiche, del consumo di suolo e degli impatti cumulativi
Quando un impianto fotovoltaico realizzato su terreno agricolo può essere considerato realmente agrivoltaico?
La risposta non dipende dalla denominazione attribuita al progetto e neppure dalla semplice previsione di attività agricole all’interno dell’area occupata dai pannelli.
Occorre dimostrare, sul piano progettuale, che produzione di energia e coltivazione del fondo possano coesistere in modo effettivo e continuativo.
È uno dei profili più significativi della sentenza n. 6254/2026 della Quarta Sezione del Consiglio di Stato, che ha confermato il diniego al PAUR per un impianto fotovoltaico previsto nel territorio della Provincia di Brindisi.
La mancata continuità agricola non costituisce l’unica possibile ragione del diniego. La decisione deve essere fondata su una pluralità di elementi autonomi: incompatibilità paesaggistica, tutela delle produzioni agricole di pregio, interferenze ecosistemiche, consumo di suolo e pressione cumulativa degli impianti energetici già presenti sul territorio.
Il caso
La società proponente aveva chiesto alla Provincia di Brindisi il rilascio del Provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006 per realizzare un impianto solare fotovoltaico.
Il progetto prevedeva:
- una potenza di immissione di 5,50 MW;
- una potenza nominale di 5,59338 MWp;
- le relative opere di connessione alla rete elettrica.
Contestualmente era stata richiesta anche l’autorizzazione unica prevista dall’art. 12 del d.lgs. 387/2003.
Durante l’istruttoria furono acquisiti i pareri delle amministrazioni competenti, tra cui ARPA Puglia e Regione Puglia. La conferenza di servizi si concluse con un giudizio negativo di compatibilità ambientale, soprattutto sotto i profili paesaggistico e agricolo.
La Provincia negò quindi il PAUR con determinazione del 19 gennaio 2022.
Il TAR Puglia respinse il successivo ricorso e la società propose appello al Consiglio di Stato. Durante il giudizio di secondo grado fu disposta anche una verificazione tecnica, che finì per confermare gran parte delle criticità rilevate nel procedimento amministrativo.
I motivi dell’appello
La società contestava la decisione del TAR sotto diversi profili.
In particolare, sosteneva che:
- la mancata inclusione dell’area tra quelle idonee non potesse impedire automaticamente la realizzazione dell’impianto;
- l’istruttoria amministrativa fosse incompleta o basata su presupposti fattuali errati;
- alcuni pareri tecnici fossero generici o mutuati da procedimenti relativi ad altri impianti;
- non fossero state adeguatamente considerate le osservazioni formulate dopo il preavviso di rigetto;
- la destinazione agricola del terreno non costituisse di per sé un impedimento;
- il progetto fosse stato valutato erroneamente rispetto alla possibilità di integrare produzione energetica e attività agricola.
Il Consiglio di Stato respinge tutti i motivi.
Area agricola e aree idonee: nessun divieto automatico
Il primo chiarimento riguarda l’art. 20, comma 7, del d.lgs. 199/2021.
Secondo il Consiglio di Stato, il fatto che un terreno non sia qualificato come area idonea non può rappresentare, da solo, una ragione sufficiente per negare l’impianto: “l’art. 20, comma 7, del d.lgs. n. 199 del 2021 vieta che la sola mancata inclusione di un’area tra quelle idonee possa costituire motivo ostativo all’installazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili“.
Subito dopo precisa però che questa regola “non impedisce all’Amministrazione di accertare, all’esito di una compiuta istruttoria, la concreta incompatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici, ambientali, agricoli e territoriali coinvolti, qualora tale valutazione sia sorretta da adeguata motivazione“.
In altre parole, se l’area non è classificata come idonea non significa che sia automaticamente sottratta alle rinnovabili.
La valutazione deve essere effettuata sul progetto concreto e sul contesto nel quale esso viene inserito.
Quando un impianto è davvero agrivoltaico?
L’ARPA aveva rilevato che il progetto non chiariva “in modo sufficientemente puntuale la relazione funzionale tra la produzione di energia e l’effettivo svolgimento dell’attività agricola, né dimostra la concreta continuità della coltivazione del fondo secondo le caratteristiche proprie degli impianti agrivoltaici”.
Non basta affiancare formalmente pannelli e attività rurali. Perché vi sia un effettivo sistema agrivoltaico deve risultare dal progetto una relazione funzionale tra i due utilizzi del terreno.
Occorre quindi dimostrare concretamente:
- come continuerà la coltivazione;
- quali superfici resteranno effettivamente utilizzabili;
- come le strutture fotovoltaiche interagiranno con le lavorazioni agricole;
- come verrà assicurata nel tempo l’attività agronomica;
- quale sia la relazione tra assetto dell’impianto e utilizzazione agricola del fondo.
Le modifiche necessarie per realizzare una reale integrazione tra produzione energetica e attività agricola avrebbero richiesto una diversa configurazione dell’impianto, non coincidente con il progetto sottoposto all’amministrazione.
Le altre possibili ragioni di diniego
La lettura centrata sulla continuità agricola non deve far perdere di vista un elemento decisivo della sentenza: il diniego può essere sorretto da più autonome ragioni ostative.
Il Consiglio di Stato attribuisce rilievo anche a:
- tutela del paesaggio;
- produzioni agricole di qualità;
- rete ecologica;
- alterazione della trama agraria;
- consumo di suolo;
- impatti cumulativi;
- interferenze delle opere di connessione con beni tutelati.
Per il Collegio, ciascuno di questi elementi concorre al giudizio complessivo di incompatibilità.
Nel caso in esame, l’istruttoria aveva rilevato la presenza nell’area di produzioni agricole di pregio riconducibili, tra le altre, all’IGP Carciofo Brindisino e alla DOP Terra d’Otranto.
Secondo il Consiglio di Stato, l’impianto avrebbe comportato sottrazione di suolo destinato a produzioni identitarie.
Anche il Servizio Agricoltura della Regione aveva rilevato, attraverso la documentazione tecnica e i sistemi informativi agricoli, la presenza di colture di pregio e produzioni agroalimentari tutelate.
La localizzazione in area agricola, quindi, non è stata considerata in astratto. È stato valutato il concreto valore agricolo dell’area interessata.
Sotto il profilo paesaggistico, gli organi regionali avevano segnalato interferenze con le componenti disciplinate dal Piano Paesaggistico Territoriale Regionale.
Tra gli effetti considerati figuravano:
- frammentazione degli habitat;
- alterazione della continuità ecologica;
- modificazione della trama agraria storica della Campagna Brindisina;
- interferenze con elementi della rete ecologica;
- prossimità a beni paesaggistici tutelati.
Un ulteriore elemento rilevante è rappresentato dagli impatti cumulativi, ovvero dalla pressione esercitata dagli impianti energetici già presenti sul territorio.
La verificazione richiesta dal Consiglio di Stato ha quantificato l’indice di pressione cumulativa nel 14,32%, contro una soglia del 3% indicata nella disciplina regionale richiamata dalla sentenza.
Per il Consiglio di Stato questo dato conferma l’elevato livello di antropizzazione energetica dell’area e la progressiva riduzione del suolo agricolo disponibile; la progettazione non può essere svolta considerando il lotto come se fosse isolato dal contesto: la presenza di altri impianti può diventare un parametro determinante nella valutazione autorizzativa.
Anche cavidotti e opere di connessione fanno parte dell’impianto
La verificazione ha inoltre evidenziato che il tracciato del cavidotto attraversava il buffer di un bene paesaggistico.
Il Consiglio di Stato ribadisce così che l’intervento deve essere esaminato nella sua unitarietà e “nella sua interezza — comprendendo impianto, opere di connessione e infrastrutture accessorie — senza artificiose frammentazioni suscettibili di alterarne la reale incidenza sul territorio”.
Una localizzazione apparentemente compatibile del campo fotovoltaico non è quindi sufficiente se il sistema di connessione genera interferenze incompatibili con la disciplina di tutela.
Rinnovabili e paesaggio: serve un bilanciamento, non una prevalenza automatica
La società invocava anche il favor nazionale ed europeo verso le fonti rinnovabili.
Il Consiglio di Stato riconosce l’importanza dell’obiettivo energetico, ma esclude che esso determini una prevalenza generalizzata sulla tutela del paesaggio.
Il sistema normativo, secondo il Collegio, è fondato sul “necessario bilanciamento dei due interessi pubblici, entrambi di rango primario e costituzionalmente rilevanti”.
La disciplina sulle rinnovabili non elimina quindi le esigenze di tutela del paesaggio, del patrimonio culturale e del territorio e non determina il superamento delle prescrizioni dei piani paesaggistici.
Approfondimenti
Per avere un quadro completo leggi anche:
- Impianto agrivoltaico: cos’è, come funziona, norme e autorizzazioni
- Aree Idonee, dove si può installare il fotovoltaico con iter accelerato
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Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/notizie/agrivoltaico-e-continuita-agricola-quando-il-diniego-e-legittimo/
