Lottizzazione abusiva: presupposti, tipologie e sanzioni

La lottizzazione abusiva è un reato che si verifica quando vengono iniziate opere che comportano trasformazioni urbanistiche o edilizie dei terreni in violazione delle normative vigenti.

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Scopriamo nel dettaglio cosa si intende per lottizzazione, quando si verifica una lottizzazione abusiva e quali conseguenze implica.

Responsabilità per le lottizzazioni abusive: chi è soggetto alle sanzioni?

In caso di lottizzazione abusiva, il destinatario delle sanzioni amministrative è il proprietario del terreno al momento dell’accertamento dell’illecito, indipendentemente dal suo coinvolgimento diretto nell’abuso o dalle modalità di acquisizione della proprietà. Lo chiarisce il Consiglio di Stato nella sentenza n. 9275/2024.

Il caso in questione riguarda un terreno agricolo frazionato abusivamente, sul quale il Comune ha rilevato una lottizzazione sia materiale (costruzioni e interventi fisici) sia cartolare (frazionamento e vendita con finalità edificatorie) dopo un sopralluogo nel 2012. L’amministrazione ha accusato i proprietari di aver contribuito alla trasformazione illegittima e ha emesso un’ordinanza che disponeva la sospensione delle attività edilizie, vietava la disposizione dei terreni e annunciava l’acquisizione coattiva al patrimonio comunale.

I proprietari hanno contestato l’ordinanza, sostenendo l’assenza di interventi edilizi sul loro lotto, che conservava la destinazione agricola, e la mancanza di prove sufficienti a dimostrare la loro responsabilità. Hanno inoltre invocato la loro buona fede nell’acquisto del terreno, proveniente da una donazione, e l’inapplicabilità delle sanzioni amministrative in assenza di procedimento penale.

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la legittimità dell’ordinanza comunale. Ha sottolineato che il frazionamento del terreno, anche in assenza di edificazione, è sufficiente a configurare un intento lottizzatorio. Inoltre, ha stabilito che le norme si applicano indipendentemente dalla modalità di acquisizione del terreno, inclusi atti come donazioni.
Secondo l’articolo 30 del D.P.R. 380/2001, la responsabilità per lottizzazione abusiva è oggettiva, quindi non dipende dalla buona o mala fede del proprietario. I provvedimenti sanzionatori a contenuto ripristinatorio o demolitorio riferiti ad opere abusive, tra cui la lottizzazione abusiva, hanno carattere reale, con la conseguenza che la loro adozione prescinde dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile. Questi provvedimenti possono essere applicati anche a chi non ha commesso l’infrazione, ma si trovi, al momento della loro applicazione, in una posizione tale da poter garantire il ripristino dell’ordine giuridico violato, in relazione all’immobile stesso.

Il Consiglio di Stato ha ulteriormente chiarito che la lottizzazione abusiva è rilevante indipendentemente dallo stato soggettivo dei proprietari. L’aspetto cruciale è l’illegittima trasformazione urbanistica del territorio, che deve essere sanata.

I proprietari in buona fede possono rivalersi civilmente contro il venditore, ma questo non li esime dalle conseguenze amministrative.
Infine, la mancata azione penale non influisce sull’accertamento amministrativo, trattandosi di procedimenti separati. I principi di buona fede e di presunzione di non colpevolezza sono applicabili solo in caso di condanna penale ai sensi dell’art. 44 del D.P.R. 380/2001, ma non possono essere invocati per sottrarsi alle sanzioni amministrative, che prevedono l’acquisizione obbligatoria dell’immobile da parte del Comune.

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Cos’è la lottizzazione?

La lottizzazione edilizia è un processo finalizzato a dare una nuova configurazione a una porzione di territorio comunale, sfruttando un’area ancora non urbanizzata per la costruzione di uno o più edifici destinati a insediamenti residenziali o produttivi.

Questo processo prevede la suddivisione di un’area edificabile in lotti o parcelle, ognuno con una destinazione d’uso specifica o un determinato tipo di sviluppo (nuove aree residenziali, commerciali o industriali), contribuendo alla crescita urbana e all’offerta di nuove abitazioni o spazi per le attività.

All’interno di questo processo, si colloca il piano di lottizzazione come uno strumento urbanistico attuativo, principalmente promosso da iniziative private. Questo piano riveste un ruolo fondamentale nell’organizzazione dello sviluppo urbanistico di una determinata zona, assicurando una distribuzione coerente delle diverse funzioni (residenziali, commerciali, industriali, aree verdi pubbliche, ecc.) e garantendo che l’utilizzo dell’area sia conforme alle normative urbanistiche locali e alle esigenze della comunità.

La lottizzazione edilizia non è un compito semplice. Richiede una pianificazione attenta e una considerazione di diversi aspetti, come le normative locali, le infrastrutture necessarie e l’impatto ambientale. Inoltre, una lottizzazione di successo può portare a numerosi vantaggi, come l’aumento del valore del terreno, la possibilità di realizzare progetti su misura e nuove opportunità per costruttori e investitori.

Quando si verifica una lottizzazione abusiva?

La lottizzazione abusiva si configura quando avviene il frazionamento di uno o più lotti di terreno, appunto lottizzazione edilizia o urbanistica, senza rispettare o in contrasto con le normative in vigore, soprattutto le disposizioni degli strumenti urbanistici pertinenti. Questi strumenti includono anche eventuali piani di lottizzazione presentati per i terreni interessati.

La lottizzazione abusiva si verifica quando vengono realizzate opere che comportano una trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione delle normative urbanistiche vigenti, senza autorizzazione o in contrasto con le prescrizioni stabilite dalle leggi statali o regionali. Questo fenomeno rappresenta un illecito grave che può avere conseguenze legali e ambientali significative. Le tipologie di lottizzazione abusiva possono essere materiale, formale o mista, ognuna con caratteristiche specifiche che violano le normative urbanistiche e edilizie.

Questo può includere sia il frazionamento non autorizzato dei terreni che la vendita di lotti senza le dovute autorizzazioni.

Lottizzazione abusiva reato: normativa di riferimento

La lottizzazione abusiva è regolata dal D.P.R. 380/01, che stabilisce le disposizioni principali per contrastare questo fenomeno. Nello specifico l’art. 30 del D.P.R. 380/01 stabilisce che fare una lottizzazione abusiva significa iniziare lavori che cambiano l’aspetto di un terreno in violazione delle regole urbanistiche o edilizie, come le regole stabilite dai piani urbanistici o dalle leggi regionali o nazionali, senza l’autorizzazione richiesta. Oppure si verifica quando si suddivide e si vende illegalmente un terreno in parti più piccole che saranno usate per costruire qualcosa.

Art. 30 D.P.R. 380/01

1. Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.

Tipologie di lottizzazioni abusive

Secondo la normativa e la giurisprudenza, la lottizzazione abusiva può assumere tre diverse forme, definite in base alle caratteristiche e alle modalità di realizzazione di ciascuna forma:

• lottizzazione abusiva materiale o “fisica”: ricorre quando vengono iniziate realizzazioni di opere che, in assenza delle prescritte autorizzazioni o in violazione della strumentazione urbanistica, comportano una trasformazione urbanistica o edilizia del territorio. Esempi sono la realizzazione di manufatti che stravolgono la destinazione del suolo
  o la creazione di una strada abusiva di collegamento tra i lotti;
• lottizzazione abusiva formale o “negoziale”: si configura attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche (dimensione, numero, ubicazione, previsione di opere di urbanizzazione), denunciano in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio. Anche la semplice vendita di lotti può integrare questa fattispecie;
• lottizzazione abusiva mista: è una combinazione delle due precedenti, in cui si realizzano sia opere materiali di trasformazione urbanistica che frazionamenti e vendite di lotti a scopo edificatorio. Ad esempio, il frazionamento di macro lotti agricoli in lotti più piccoli, la creazione di una strada di collegamento e la vendita dei lotti con inizio di attività edilizia.

In tutti i casi, la lottizzazione abusiva può avvenire anche in aree già urbanizzate, se l’intervento si pone in contrasto con quanto stabilito dagli strumenti urbanistici.

Quali sanzioni per il reato di lottizzazione abusiva?

Coloro che si rendono colpevoli di lottizzazioni abusive possono essere sottoposti a procedimenti legali e subire sanzioni sia penali che amministrative. Questo può includere multe salate, arresto e, in alcuni casi, anche la confisca delle aree coinvolte.

Lottizzazione abusiva: sanzioni penali e confisca dei terreni

Secondo l’art. 44 del D.P.R. 380/01 per la lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, le sanzioni previste sono le seguenti riportate in tabella:

Le conseguenze penali previste includono un possibile arresto fino a due anni e un’ammenda compresa tra 15.493 e 51.645 euro.

In caso di sentenza definitiva di accertamento della lottizzazione abusiva, si ha la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Di conseguenza, i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune in cui è avvenuta la lottizzazione.

Leggi un approfondimento sulle sanzioni per abuso edilizio.

Sanzioni amministrative

Dal punto di vista amministrativo, secondo l’articolo 30, comma 7, del D.P.R. 380/01, se il dirigente o il responsabile dell’ufficio comunale scopre che qualcuno sta facendo una lottizzazione di terreni senza l’autorizzazione necessaria, emette un’ordinanza che viene notificata ai proprietari dei terreni e ad altre persone coinvolte. Questa ordinanza sospende subito i lavori in corso e vieta di vendere i terreni o le opere fatte tramite atti di compravendita. L’ordinanza deve essere registrata nei registri immobiliari.

Dopo novanta giorni, se l’ordinanza non viene revocata, i terreni lottizzati diventano automaticamente proprietà del comune. Il dirigente o il responsabile dell’ufficio comunale deve quindi procedere alla demolizione delle opere. Se il comune non agisce, si applicano le regole che permettono ad altri di intervenire al suo posto (art. 30, comma 8 , D.P.R. 380/01).

Prescrizione reato di lottizzazione abusiva

La prescrizione del reato di lottizzazione abusiva può verificarsi, e in tal caso, la confisca delle aree può essere impugnata anche se il reato è prescritto. La Corte di Cassazione ha stabilito che la confisca disposta con una sentenza che dichiara la prescrizione del reato di lottizzazione abusiva può essere oggetto di impugnazione per garantire i diritti delle parti coinvolte. Inoltre, è stato chiarito che l’acquisizione gratuita delle aree lottizzate abusivamente può avvenire anche con l’estinzione del reato, a condizione che sia stato accertato l’elemento oggettivo e soggettivo nel corso del procedimento penale.

Lottizzazione abusiva sanatoria

La lottizzazione abusiva costituisce una violazione delle norme urbanistiche e non può essere regolarizzata attraverso il processo di sanatoria previsto per gli abusi edilizi.

Anche nel caso in cui sia stata concessa una sanatoria per singole opere all’interno della lottizzazione, questa non può essere estesa all’intera lottizzazione stessa.

Lottizzazione abusiva: sentenze

Di seguito si propongono alcune sentenze che specificano e approfondiscono degli aspetti fondamentali relativi alla lottizzazione abusiva.

Lottizzazione abusiva materiale, formale e mista: ecco le differenze

Per il Consiglio di Stato la lottizzazione abusiva è “un fenomeno unitario che trascende la consistenza delle singole opere di cui si compone e talora ne prescinde. Esso assume rilevanza giuridica per l’impatto che determina sul territorio interferendo con l’attività di pianificazione, conservazione dei valori paesistici e ambientali”.

Questo l’indirizzo portante della sentenza n. 5403/2021, nella quale il Consiglio di Stato ci spiega le differenze tra tra lottizzazione abusiva materiale, formale e mista.

Il caso

Una coppia di coniugi aveva acquistato un terreno agricolo (zona E) e, a distanza di circa sei anni dalla compera, aveva eseguito alcune opere di miglioramento fondiario su una porzione dell’appezzamento.

Detti interventi di miglioramento fondiario venivano certificati da un agronomo e verificati dal Comune, mediante sopralluogo.

Solo dopo aver impiantato le colture così certificate, i proprietari del terreno presentavano un progetto edilizio, sempre nell’ambito del miglioramento fondiario del terreno, che prevedeva la realizzazione di una casa colonica.

Il progetto veniva assentito dal Comune con il rilascio di un regolare permesso di costruire.

Successivamente, veniva disposta la sospensione dei lavori da parte dell’Amministrazione comunale per lottizzazione abusiva dell’intera area, inclusa la proprietà dei coniugi.

Il Comune sosteneva che tale lottizzazione abusiva era ravvisabile:

• dal frazionamento di tre macro lotti a destinazione agricola in venticinque lotti;
• nella creazione di una strada abusiva di collegamento di tutti i nuovi lotti;
• nella vendita di questi ultimi e nell’inizio sugli stessi di (accertata) attività edilizia, nella maggior parte dei casi senza titolo autorizzatorio.

I coniugi rispondevano con un ricorso al Tar (che lo respingeva) e con successivo ricorso presso il Consiglio di Stato.

Sostanzialmente i ricorrenti lamentavano:

• la cattiva applicazione dell’art. 30 (lottizzazione abusiva) del D.P.R. 380/2001;
• che la vendita delle due proprietà, di per sé sola, non poteva configurare una celata destinazione a scopo edificatorio e, quindi, un’ipotesi di lottizzazione abusiva;
• che la presenza di una strada per l’accesso ai lotti frazionati (quest’ultima preesistente all’atto di acquisto effettuato dai coniugi) non poteva costituire, in assenza di ulteriori indici, elemento idoneo da cui dedurre l’esistenza di un presunto fenomeno lottizzatorio;
• che gli interventi di miglioramento fondiario eseguiti sul fondo rimasto di loro proprietà risultavano essere stati legittimati dal Comune con accertamento di piena conformità da parte dello stesso Ente.

La lottizzazione abusiva materiale, formale e mista

I giudici di Palazzo Spada spiegano che l’art. 30, comma 1, del TUE ha lo scopo di tutelare e promuovere un ordinato sviluppo urbanistico del territorio in coerenza con le scelte pianificatorie dell’amministrazione.

La stessa norma disciplina le diverse ipotesi di lottizzazione abusiva.

Lottizzazione abusiva materiale

La lottizzazione abusiva “materiale” si verifica con la realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente in leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione.

Lottizzazione abusiva formale

Si ha invece lottizzazione abusiva “formale” o “cartolare” quando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne sono già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita  (o altri atti equiparati) del terreno in lotti che evidenzino in modo non equivoco la destinazione ad uso edificatorio per le specifiche caratteristiche, quali:

• la dimensione dei lotti stessi,
• la natura del terreno,
• la destinazione urbanistica,
• l’ubicazione e la previsione di opere urbanistiche, o per altri elementi.

Lottizzazione abusiva mista

Il CdS definisce anche la c.d. lottizzazione mista, ossia quella caratterizzata dalla compresenza delle attività materiali e negoziali individuate dal comma 1 dell’art. 30, D.P.R. 380/2001.

La sentenza del Consiglio di Stato

Nel caso in esame i giudici riconoscono l’ipotesi di una lottizzazione abusiva mista nella quale si evince un tentativo dei ricorrenti di segmentare quella che rappresenta un’unica situazione e che, in quanto tale, deve essere valutata globalmente.

Per tale ragione, (a parere del CdS) non appaiono corretti i motivi di ricorso che si soffermano sui singoli momenti:

• quello del frazionamento e vendita;
• quello della parziale edificazione di taluni lotti.

Tali momenti costituiscono solo dei tasselli del più complessivo disegno lottizzatorio posto in essere in spregio alla destinazione impressa alla zona dal Piano Regolatore Generale (PRG).

Per i giudici di Palazzo Spada altro indizio fondamentale dell’abuso è costituito dalla strada. Essa è stata realizzata senza alcun titolo edilizio e in modo tale da concedere l’accesso ad ogni singolo lotto oggetto dei frazionamenti, inoltre non risulta censita in Catasto, ma costituisce oggetto di servitù di passaggio in tutti gli atti di compravendita dei singoli lotti.

In ultimo, i giudici osservano che non è stata riscontrata la presenza di vere e proprie attività agricole o zootecniche connesse con la destinazione urbanistica agricola.

Ne consegue che tutte le circostanze sopra esposte comprovano la volontà di mutare la destinazione agricola dell’area, senza alcun riguardo agli strumenti urbanistici che la disciplinano.

Il ricorso non è, quindi, accolto.

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Lottizzazione abusiva regolarizzata: è possibile ottenere nuovi permessi?

Il Consiglio di Stato (sentenza n. 1254/2025) si è espresso sulla possibilità di ottenere nuovi permessi di costruire per immobili che, pur essendo stati oggetto di sanatoria, si trovano all’interno di una lottizzazione abusiva. La questione nasce dal caso di un cittadino che aveva chiesto al Comune un permesso per ampliare la propria abitazione, già sanata in passato, ma situata in un’area riconosciuta come lottizzazione abusiva da una sentenza penale. Il Comune ha respinto la richiesta, motivando il diniego con il fatto che l’immobile ricadeva in una lottizzazione abusiva, senza fornire ulteriori spiegazioni, nonostante la sanatoria già ottenuta anni prima.

Il ricorrente ha impugnato il diniego, sostenendo che:

• la sentenza penale era successiva alla sanatoria e non gli era opponibile;
• la confisca dell’area non era stata dimostrata;
• il Comune, avendo rilasciato la sanatoria, aveva creato un legittimo affidamento nella stabilità della situazione.

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ribadendo alcuni principi fondamentali:

• l’abuso originario di lottizzazione “cristallizza” la situazione dell’immobile: anche se sanato, il bene resta vincolato e non può essere oggetto di nuovi interventi edilizi. La lottizzazione abusiva, infatti, rappresenta una violazione grave dell’assetto urbanistico che non può essere sanata attraverso condoni o permessi successivi, neppure se rilasciati in sanatoria.
• Il rilascio di titoli abilitativi per singole unità non sana la lottizzazione abusiva nel suo complesso: la regolarizzazione di singole opere non incide sulla natura abusiva dell’intera area, che continua a impedire qualsiasi modifica o ampliamento.

Il legittimo affidamento del privato, fondato sul rilascio della sanatoria, non può prevalere sull’interesse pubblico alla tutela del territorio e al rispetto delle regole urbanistiche.
In sintesi, secondo il Consiglio di Stato, la presenza di una lottizzazione abusiva impedisce qualsiasi nuovo intervento edilizio, anche se l’immobile è stato oggetto di sanatoria. La sanatoria non elimina gli effetti dell’abuso originario, che rimane un ostacolo insormontabile per ulteriori modifiche o ampliamenti.

Leggi qui per una trattazione più approfondita della sentenza del CdS

Per maggiori dettagli leggi anche il seguente caso giuridico:

• Quando si ha una lottizzazione abusiva su un terreno agricolo?
• Impianto trattamento acque di prima pioggia: CILA o PdC?

Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/lottizzazione-abusiva-materiale-formale-e-mista-ecco-le-differenze/