La tutela del paesaggio ha senso solo in rapporto ad un bene fruibile da tutti

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Per il CdS non ha senso parlare di violazione del paesaggio in carico ad un elemento non percepibile dall’intera collettività dei cittadini

Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 624/2022 interviene a far chiarezza riguardo la nozione di paesaggio.

Cosa dice la Convenzione europea del paesaggio

Prima di procedere, sarà bene dare un’occhiata alla Convenzione europea del paesaggio, stipulata dagli Stati membri del Consiglio d’Europa a Firenze il 20 ottobre 2000 e ratificata dall’Italia con la legge 9 gennaio 2006, n. 14; essa:

a) impone agli Stati parte della Convenzione (art. 5, lett. a), di “riconoscere giuridicamente il paesaggio in quanto componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni, espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e naturale e fondamento della loro identità”;

b) definisce il paesaggio (art 1, lett. a) come “una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni”;

c) nell’individuare il proprio “Campo di applicazione” (art. 2) fa riferimento a “gli spazi naturali, rurali, urbani e periurbani”, comprendendo “sia i paesaggi che possono essere considerati eccezionali, che i paesaggi della vita quotidiana e i paesaggi degradati”.

Il caso: tutela del paesaggio e una falda di copertura, modificata, visibile solo da un cortile interno privato

Un privato chiedeva un permesso di costruire per il recupero del sottotetto su due corpi di fabbrica appartenenti ad unico plesso immobiliare di proprietà indivisa:

  • i lavori prevedevano il rispetto dell’altezza originaria del colmo del tetto, ma con una modesta e diversa pendenza di una falda della stessa copertura percepibile solo dal cortile privato del fabbricato;
  • sull’immobile non gravava alcun vincolo di tutela né individuale né paesaggistico;
  • l’immobile ricadeva nell’ambito del Tessuto Urbano Consolidato (TUC) e nella porzione qualificata come Disegno Urbano Riconoscibile (ADR)- “tessuti urbani compatti a cortina”, per i quali il PGT (Piano di governo del territorio) impone talune specifiche prescrizioni morfologiche.

Ma il permesso di costruire veniva negato a causa del parere sfavorevole della Commissione paesaggio:

  • l’intervento avrebbe avuto un impatto negativo sulla sobria qualità architettonica dell’impianto architettonico unitario e ciò in quanto il progetto non interessava l’intero complesso ma solo parte di esso (in sostanza, non sarebbe stato presentato identico progetto di modifica dei sottotetti anche per il civico adiacente);
  • l’intervento avrebbe alterato la linea architettonica unitaria degli immobili confinanti (in cui assume rilevanza la corte interna, in quanto risorsa identitaria), considerato che, secondo la Commissione, ai fini del paesaggio rilevavano sia gli spazi privati che la visione dall’alto.

Il privato decideva di fare ricorso al Tar, ritenendo che fosse stata applicata maldestramente la Convenzione europea del paesaggio e in particolare la nozione di paesaggio quale insieme estetico godibile dalla collettività; più precisamente lamentava:

  • la non percepibilità dell’intervento dall’esterno, essendo esso visibile solo dalla corte interna, e quindi l’irrilevanza di esso ai fini dell’impatto paesaggistico, secondo la nozione accolta dalla stessa Convenzione europea del paesaggio del 2000 che condizionerebbe la rilevanza paesaggistica alla fruibilità da parte della collettività.

Il Tar confermava il parere negativo della Commissione paesaggio, secondo cui  si sarebbe giustificato in quanto anche coloro che accedono alla corte interna sono parte della “popolazione” che costituisce il riferimento per la fruizione del paesaggio.

La questione arrivava in Consiglio di Stato.

La sentenza del Consiglio di Stato: paesaggio e ambiente devono rimanere due nozioni distinte

I giudici di Palazzo Spada premettono che la Convenzione introduce un concetto certamente ampio di “paesaggio”, non più riconducibile al solo ambiente naturale statico, ma concepibile quale frutto dell’interazione tra uomo e ambiente, valorizzando anche gli aspetti identitari e culturali.

Secondo tale prospettiva, la sintesi dell’azione di fattori naturali, umani e delle loro interrelazioni contribuisce a delineare la nozione, complessa e plurivoca, di “paesaggio”.

Ciò nonostante, non condividono la conclusione del Tar che ha fondato la propria decisione su una concezione ampia e “olistica” (realtà come prodotto di una complessa e reciproca interazione fra le sue parti) del paesaggio, arrivando ad affermare – in maniera emblematica – che questa ormai ingloberebbe anche la nozione di “ambiente”:

Invero, tale approccio, sebbene possa ritenersi in ipotesi comprensibile con riferimento alle scienze tecniche quali l’urbanistica e l’ingegneria, non è attuabile sul piano giuridico, ove i concetti restano distinti e collegati a interessi diversi, seppur convergenti.

Il CdS spiega che la nozione di paesaggio più complessa elaborata dalla Convenzione non può intaccare il nucleo essenziale di carattere estetico del “paesaggio”, al quale è inevitabilmente attribuibile un carattere soggettivo (e non oggettivo), dal quale discende l’importanza da attribuire alla fruibilità da parte della popolazione.

Pertanto, resta netta la distinzione tra paesaggio e ambiente, implicando:

  • il primo – la percezione (per lo più qualitativa) e l’interpretazione da un punto di vista soggettivo;
  • il secondo – prevalentemente l’apprezzamento delle quantità fisico-chimiche e dei loro effetti biologici sull’ecosistema da un punto di vista oggettivo (approccio, quest’ultimo, implicito nella nozione – centrale nella legislazione ambientale – di inquinamento).

Ai fini dell’applicazione delle norme in materia di tutela del paesaggio, l’interesse pubblico cui questa è funzionale va bilanciato, oltre che con altri interessi pubblici non necessariamente coincidenti, anche con corrispondenti interessi privati, in primis quelli relativi al diritto di proprietà che viene inevitabilmente limitato dalle prescrizioni di tutela dei beni paesaggistici.

Con specifico riferimento al caso in esame, assume pertanto rilievo la circostanza che l’intervento insiste su una porzione del manufatto (che di per sé, e incontestatamente, non è soggetto ad alcun vincolo) non fruibile dalla collettività in quanto prospettante su una corte interna.

E’ irragionevole che un bene, non fruibile dalla generalità indifferenziata di tutti, finisca per essere restrittivo dal richiamo a una nozione di paesaggio causa del divieto per coloro che volessero intervenire sul prospetto dell’edificio e di dover necessariamente estendere l’intervento a tutti gli edifici limitrofi che con esso compongono una “schiera” continua, dovendo acquisire quindi il consenso anche dei proprietari degli stessi (circostanza, peraltro difficilmente realizzabile).

Alla luce di tali considerazioni, i giudici ritengono illegittimo il provvedimento di diniego, in quanto basato esclusivamente sulla valutazione ostativa della Commissione del Paesaggio espressasi, in base ad una non condivisibile concezione di “paesaggio”, su un elemento architettonico (la conformazione della falda del tetto) estraneo al paesaggio perché prospiciente solo il cortile interno e dunque percepibile solo da chi abbia titolo particolare all’ingresso nel cortile.

Il ricorso è, quindi, accolto.

 

 

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