Il project financing nel nuovo codice appalti

Cos’è la finanza di progetto e cosa cambia con il nuovo codice dei contratti pubblici e con il relativo Correttivo?

Il project financing resta uno degli strumenti principali per realizzare opere e servizi pubblici attraverso capitali privati, ma il suo assetto è oggi in profonda trasformazione. Dopo il D.Lgs. 209/2024, la disciplina è stata riscritta per aumentare trasparenza, pubblicità e confronto tra proposte. Dopo la sentenza della Corte di Giustizia UE C-810/24 e il recepimento dei principi europei da parte della giurisprudenza nazionale, il diritto di prelazione del promotore non può più essere considerato un automatismo ordinario della finanza di progetto. Il tema centrale non è più solo “come funziona la prelazione”, ma quale nuovo equilibrio costruire tra incentivo all’iniziativa privata, concorrenza effettiva, tutela del know-how progettuale e bancabilità dell’operazione.

Analizziamo il libro IV, parte II del D.Lgs. 36/2023 dedicata alle concessioni, l’ambito in cui si colloca il project financing.

Come dimostra il caso del project financing, il nuovo codice appalti pone sfide inedite nella gestione dei lavori pubblici ai tecnici, alle imprese e alle pubbliche amministrazioni. La digitalizzazione dei contratti pubblici, in particolare, richiede:

• alle pubbliche amministrazioni l’uso di piattaforme online per la gestione documentale e ambienti di condivisione dati BIM-oriented
• alle stazioni appaltanti di adempiere entro al 2025 all’obbligo di appalti BIM
• ai tecnici e alle imprese software aggiornati e pronti a rispondere alle prescrizioni del nuovo codice appalti in materia di progettazione, contabilità lavori, capitolati speciali, piani di manutenzione

Cos’è il project financing?

Il project financing ha acquisito un ruolo sempre più rilevante nel contesto normativo nazionale, rappresentando un’alternativa alla tradizionale dicotomia tra il finanziamento interamente pubblico delle opere e il ricorso esclusivo al mercato, grazie a modelli di cofinanziamento pubblico-privato. Inoltre, questo strumento si inserisce trasversalmente tra gli obiettivi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), in particolare nelle iniziative volte a promuovere la concorrenza e nella riforma del sistema degli appalti e delle concessioni pubbliche. Nello specifico, rientra sia nell’ambito della “M1C2-11-12 Riforma 2 – Leggi annuali sulla concorrenza” sia nella “M1C1-73-quinquies Riforma 1.10 – Entrata in vigore di nuove disposizioni giuridiche sul finanziamento dei progetti”. La riforma denominata “M1C1-73-quinquies Riforma 1.10” introduce nuove misure volte a rafforzare la professionalizzazione, anche attraverso la formazione, e ad incentivare il ricorso alla qualificazione. L’obiettivo principale è migliorare l’efficienza negli affidamenti e favorire la competitività delle concessioni, ridefinendo il ruolo del project financing.

La finanza di progetto è una modalità particolare di finanziamento delle opere pubbliche che genera flussi di cassa sufficienti a remunerare l’investimento effettuato e a garantire un utile. È uno degli strumenti privilegiati per la realizzazione di opere pubbliche tramite l’impiego di risorse private, favorendo l’efficienza allocativa e la capacità innovativa del mercato.

Essa rientra nella categoria dei contratti di partenariato pubblico privato (PPP) e in quelle forme di cooperazione tra settore pubblico e privato finalizzate alla realizzazione e alla gestione di opere/servizi, non senza rischi connessi alla realizzazione e alla gestione da parte dell’operatore privato.

Le fasi dei lavori in cui i soggetti privati vengono coinvolti sono:

• realizzazione;
• gestione;
• accollo totale o parziale dei costi.

Il D.Lgs. 36/2023 dedica alla finanza di progetto la parte II del libro IV (artt. 193– 194–195) a questa disciplina, dando importanza già alla fase preliminare: la verifica dell’interesse pubblico alla proposta, prevista dall’art. 193, comma 4. Si tratta di una valutazione preventiva con cui l’amministrazione accerta che la proposta del promotore risponda ad un effettivo fabbisogno pubblico, sia coerente con la propria programmazione e non presenti ostacoli evidenti sotto i profili giuridici, economici e tecnico-realizzativi. Non è ancora la valutazione di fattibilità completa, ma un filtro strategico che consente all’ente di investire risorse solo su iniziative realmente utili. Questa verifica viene istruita dal RUP e formalizzata tramite atto amministrativo espresso e motivato, adottato dal dirigente competente. A seconda della complessità dell’intervento, l’ente può svolgerla con il proprio personale interno oppure avvalersi di professionalità specialistiche, soprattutto per la valutazione costi-benefici, ritenuta imprescindibile.

Ma cosa cambia rispetto al vecchio Codice (D.Lgs. 50/2016)?

Project financing nel nuovo codice appalti: cosa cambia?

Il legislatore fa innanzitutto chiarezza sul rapporto tra concessione e finanza di progetto. Non sono due contratti diversi, come era nel vecchio codice. Si tratta dello stesso contratto di concessione che può essere finanziato in corporate financing oppure in project financing. In ragione delle peculiarità di tale ultima operazione economica (in cui la società di progetto isola il progetto e consente di schermarlo dai rischi operativi), sono state comunque riservate alla finanza di progetto norme specifiche in tema di aggiudicazione ed esecuzione del contratto: la finanza di progetto è così diventata un capitolo ‘interno’ alla disciplina della concessione.

Il project financing nel nuovo codice degli appalti: come viene semplificato

La disciplina della finanza di progetto è stata oggetto di una rilevante semplificazione rispetto al vecchio art. 183 del D.Lgs. 50/2016. Il D.Lgs. 36/2023, nella sua formulazione originaria, ha ridotto e razionalizzato il procedimento, eliminando molte previsioni di dettaglio presenti nel precedente Codice.

In particolare:

• sono stati eliminati tutti i riferimenti alla nautica da diporto;
• è stata semplificata la disciplina della finanza di progetto, superando la precedente struttura particolarmente articolata dell’art. 183 del D.Lgs. 50/2016;
• è stata valorizzata la proposta degli operatori economici come strumento di iniziativa privata, anche con riferimento a interventi non ancora inseriti negli strumenti di programmazione;
• è stata rafforzata la centralità della valutazione dell’interesse pubblico, della fattibilità tecnico-economica e della sostenibilità del Piano Economico-Finanziario.

Il quadro, però, è stato nuovamente modificato dal Correttivo appalti. Il D.Lgs. 209/2024 ha sostituito integralmente l’art. 193 del Codice, introducendo una disciplina più articolata e distinguendo espressamente tra finanza di progetto su iniziativa privata e finanza di progetto su iniziativa pubblica.

Per questo, oggi non è più corretto affermare in termini assoluti che la finanza di progetto a iniziativa pubblica sia stata eliminata: quella semplificazione appartiene alla prima impostazione del D.Lgs. 36/2023, mentre il testo vigente dopo il Correttivo prevede entrambe le modalità, con regole specifiche e obblighi di trasparenza nella selezione delle proposte.

Ma analizziamo nello specifico gli articoli di riferimento: articolo 193, articolo 194 e articolo 195.

Cosa cambia con il Correttivo?

Il D.Lgs. 209/2024 sostituisce integralmente l’articolo 193 del Codice, al fine di attuare gli impegni previsti dal PNRR e agevolare l’applicazione di questo strumento. Attenzione, però: la disciplina dell’art. 193 deve oggi essere letta alla luce della sentenza della Corte di Giustizia UE C-810/24, che ha inciso in modo rilevante sul diritto di prelazione del promotore, come vedremo nel paragrafo dedicato. Inoltre, in risposta alle osservazioni della Commissione Europea nell’ambito della procedura d’infrazione INFR (2018)2273 per la mancata conformità alla normativa UE in materia di concessioni e appalti, vengono introdotte disposizioni volte a garantire trasparenza e pubblicità nella selezione delle proposte di fattibilità.

La nuova disciplina distingue tra le due principali modalità di finanza di progetto: iniziativa privata e iniziativa pubblica. In particolare, vengono introdotti specifici obblighi di trasparenza per gli enti concedenti nel caso in cui un operatore economico, prima di presentare formalmente una proposta, manifesti un interesse preliminare su un progetto. A tal fine, l’operatore può richiedere informazioni necessarie alla predisposizione della proposta. Se l’ente concedente riconosce l’interesse pubblico della proposta, fornisce i dati richiesti e pubblica l’informazione nella sezione “Amministrazione trasparente” del proprio sito istituzionale.

Il tema è oggi al centro di un ulteriore intervento di riordino: la riscrittura dell’art. 193 sembra orientata a superare definitivamente la logica della prelazione, sostituendola con meccanismi più flessibili di confronto tra proposte e con eventuali premialità fondate su criteri oggettivi. Il punto sarà approfondito nel paragrafo dedicato al diritto di prelazione del promotore dopo la sentenza CGUE C-810/24.

Il tema è oggi anche al centro del confronto parlamentare e tecnico: il CNI ha chiesto una riforma condivisa degli artt. 175 e 193 del Codice, con linee guida operative per RUP e stazioni appaltanti e nuove regole capaci di superare il vantaggio automatico del promotore senza indebolire il ricorso al partenariato pubblico-privato.

Finanza di progetto su iniziativa privata

Per quanto riguarda la finanza di progetto su iniziativa privata, la norma prevede che gli operatori economici possano presentare proposte per la realizzazione in concessione di lavori o servizi, anche se non inclusi nella programmazione del partenariato pubblico-privato. A differenza del passato, tali proposte non richiedono una manifestazione di interesse preliminare. Ogni proposta deve contenere il progetto di fattibilità redatto in conformità con l’articolo 6-bis dell’Allegato I.7 e i requisiti del promotore.

A garanzia della trasparenza, le proposte vengono pubblicate nella sezione «Amministrazione trasparente» del sito dell’ente concedente, che stabilisce un termine minimo di 60 giorni per consentire ad altri operatori di presentare proposte concorrenti. Entro 45 giorni, l’ente concedente valuta le proposte, selezionando quelle di interesse pubblico in base alla loro rispondenza ai fabbisogni dell’amministrazione e ai relativi piani economico-finanziari. Le proposte selezionate vengono pubblicate sul sito istituzionale e comunicate agli interessati.

Successivamente, l’ente effettua una valutazione comparativa di fattibilità, potendo richiedere ai promotori eventuali modifiche per adeguare il progetto di fattibilità, il piano economico-finanziario e lo schema di convenzione. Se necessario, può essere indetta una conferenza di servizi preliminare. La valutazione si conclude con un provvedimento espresso, pubblicato e comunicato ai soggetti interessati entro termini stabiliti, prorogabili per comprovate esigenze istruttorie.

Una delle innovazioni più significative riguarda l’obbligo di integrare il progetto di fattibilità selezionato con gli elaborati previsti dall’articolo 6 dell’Allegato I.7, in modo che possa essere sottoposto al procedimento di approvazione ai sensi dell’articolo 38 del Codice. Una volta approvato, il progetto viene incluso negli strumenti di programmazione dell’ente concedente. A seguito dell’approvazione, il promotore o il proponente adegua il piano economico-finanziario e lo schema di convenzione. Il progetto approvato diventa la base di gara, rispettando i termini previsti dalla programmazione e garantendo il rispetto della trasparenza, della riservatezza e delle normative sui contratti secretati.

Finanza di progetto su iniziativa pubblica

Per la finanza di progetto a iniziativa pubblica la norma consente agli enti concedenti di sollecitare i privati, tramite avviso pubblico, a presentare proposte per la realizzazione in concessione di progetti già inclusi negli strumenti di programmazione del partenariato pubblico-privato. Anche in questo caso, il termine minimo per la presentazione delle proposte è di 60 giorni. La valutazione e la procedura di gara seguono le stesse modalità previste per la finanza di progetto a iniziativa privata.

Finanza di progetto: la procedura di affidamento in 6 fasi

La procedura di affidamento consta di 6 fasi diverse:

1. gli operatori economici presentano le offerte;
2. l’ente concedente valuta la fattibilità delle proposte, chiedendo eventuali modifiche (ove del caso);
3. il progetto di fattibilità approvato è posto a base di gara con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
4. i concorrenti presentano le loro offerte (incluso il promotore);
5. viene elaborata una graduatoria;
6. viene aggiudicato il lavoro o la concessione.

Analizziamo le fasi nel dettaglio.

Procedura di affidamento Project Financing

Gli operatori economici presentano le proposte: fase 1

Gli operatori economici possono presentare agli enti concedenti proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori o servizi. Ciascuna proposta deve contenere:

• un progetto di fattibilità;
• una bozza di convenzione;
• il piano economico-finanziario asseverato (con relativo importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, comprensivo anche dei diritti sulle opere dell’ingegno);
• la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione.

Nessuna novità rispetto al vecchio codice. Gli investitori istituzionali possono formulare proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori o servizi, salva la necessità, nella gara successiva, di associarsi o consorziarsi (se del caso) con operatori economici in possesso dei requisiti previsti dal bando.

Al fine di incentivare la partecipazione degli investitori istituzionali alle operazioni di partenariato pubblico-privato, si è previsto che questi ultimi, in sede di gara, possano soddisfare la richiesta dei requisiti di carattere economico, finanziario, tecnico e professionale avvalendosi, anche integralmente, delle capacità di altri soggetti e che possano impegnarsi a subappaltare, anche integralmente, le prestazioni oggetto del contratto di concessione ad imprese in possesso dei requisiti richiesti dal bando, chiarendo che, in questo caso, il nominativo del subappaltatore dovrà essere comunicato, con il suo consenso, all’ente concedente entro la scadenza del termine per la presentazione dell’offerta.

Questa si configura come novità rispetto alle vecchie disposizioni in quanto era previsto che il proponente dovesse già possedere i requisiti richiesti per i concessionari.

L’ente concedente valuta la fattibilità della proposta: fase 2

Dopo la presentazione della proposta, l’ente concedente ha 90 giorni di tempo per valutarne la fattibilità. Viene introdotto un momento di contraddittorio tra il proponente e l’ente concedente. Quest’ultimo può invitare il promotore ad apportare le modifiche necessarie ai fini dell’approvazione, se necessario, formulando delle soluzioni alternative. Nel caso in cui il promotore non apporti le modifiche richieste, come eventualmente rimodulate sulla base di soluzioni alternative suggerite dallo stesso promotore per recepire le indicazioni dell’ente concedente, la proposta è respinta. L’ente concedente conclude la procedura di valutazione con provvedimento espresso, pubblicato sul proprio sito istituzionale e oggetto di comunicazione ai soggetti interessati. Il progetto di fattibilità, una volta approvato, è inserito tra gli strumenti di programmazione dell’ente concedente, è dichiarato di fatto opera di pubblico interesse e pertanto viene inserita tra gli strumenti di programmazione dell’ente concedente.

Il progetto di fattibilità approvato è posto a base di gara: fase 3

Il progetto di fattibilità approvato è posto a base di gara nei tempi previsti dalla programmazione. Il criterio di aggiudicazione è l’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto tra qualità e prezzo.

Il testo dell’art. 193 del D.Lgs. 36/2023 prevede il riferimento al diritto di prelazione del promotore; tuttavia, dopo la sentenza CGUE C-810/24, tale previsione non può essere più letta come un automatismo pacificamente applicabile. Il tema va quindi affrontato alla luce dei principi UE di concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza.

La configurazione giuridica del soggetto proponente può essere modificata e integrata sino alla data di scadenza della presentazione delle offerte.

I concorrenti presentano le loro offerte: fase 4

I concorrenti, compreso il promotore, in possesso dei requisiti previsti dal bando, presentano un’offerta contenente:

• il piano economico-finanziario asseverato;
• la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione;
• le varianti migliorative al progetto di fattibilità posto a base di gara, secondo gli indicatori previsti nel bando.

La disciplina delle garanzie è stata notevolmente semplificata. Le offerte devono essere corredate dalle garanzie di cui all’art. 106 e che il soggetto aggiudicatario deve provvedere ad una cauzione a garanzia delle penali relative al mancato o inesatto adempimento di tutti gli obblighi contrattuali relativi alla gestione dell’opera, da prestarsi nella misura del 10% del costo annuo operativo di esercizio e con le modalità di cui all’articolo 117. La mancata presentazione di tale cauzione costituisce grave inadempimento contrattuale.

L’ente esamina le offerte e aggiudica la gara: fasi 5 e 6

Dopo aver ricevuto le offerte l’ente concedente:

• prende in esame le offerte che sono pervenute nei termini indicati nel bando;
• redige una graduatoria e nomina aggiudicatario il soggetto che ha presentato la migliore offerta;
• pone in approvazione i successivi livelli progettuali elaborati dall’aggiudicatario.

Il diritto di prelazione del promotore nella finanza di progetto

Nel project financing il diritto di prelazione del promotore ha rappresentato per anni uno degli strumenti principali per incentivare l’iniziativa privata: chi elaborava la proposta e sosteneva i costi iniziali di progettazione poteva, a determinate condizioni, conservare una posizione di vantaggio nella successiva gara per l’affidamento della concessione. Proprio questo meccanismo, però, è oggi al centro del dibattito giuridico e operativo.

Diritto prelazione promotore – schema introduttivo

Dopo la sentenza della Corte di Giustizia UE C-810/24, la prelazione non può più essere considerata un automatismo ordinario e pacificamente applicabile. Il problema non è la valorizzazione dell’apporto del promotore, ma il rischio che il diritto di “ultima chiamata” alteri la concorrenza, svuoti la graduatoria e scoraggi la partecipazione degli altri operatori. Per questo la questione va letta su due piani:

• da un lato la disciplina ancora presente nel testo dell’art. 193;
• dall’altro gli effetti della giurisprudenza europea e nazionale, che stanno spingendo verso una riforma del modello.

Come funziona la prelazione secondo l’articolo 193 del D.Lgs. 36/2023

Il diritto di prelazione del promotore dopo la CGUE C-810/24: come funziona oggi?

Il diritto di prelazione del promotore è oggi uno dei profili più delicati della finanza di progetto.

Secondo il testo dell’art. 193 del D.Lgs. 36/2023, se il promotore non risulta aggiudicatario, può esercitare la prelazione entro 15 giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione, dichiarando di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario.

Questo meccanismo, tuttavia, deve essere oggi letto alla luce della sentenza della Corte di Giustizia UE del 5 febbraio 2026, causa C-810/24. La Corte ha ritenuto incompatibile con il diritto dell’Unione un sistema che consente al promotore non aggiudicatario di pareggiare l’offerta migliore e ottenere comunque l’affidamento.

Il problema non riguarda il ruolo del promotore in sé, né la possibilità di valorizzare l’attività progettuale svolta nella fase preliminare. Il punto critico è il vantaggio competitivo che deriva dalla combinazione di tre elementi:

• il promotore predispone il progetto posto a base di gara;
• partecipa alla successiva procedura competitiva;
• può ottenere l’affidamento anche se un altro concorrente ha presentato l’offerta migliore, limitandosi ad adeguarsi alle condizioni dell’aggiudicatario.

Secondo la CGUE, questo meccanismo altera la parità di trattamento tra gli operatori, incide sulla contendibilità effettiva della gara e può scoraggiare la partecipazione di altri concorrenti, soprattutto esteri.

Di conseguenza, nelle procedure soggette al diritto UE, il diritto di prelazione non può più essere trattato come un vantaggio automaticamente esercitabile dal promotore. Quando consente di ribaltare l’esito della graduatoria mediante il semplice pareggio dell’offerta migliore, la norma interna deve essere disapplicata in forza del principio di primato del diritto UE.

Resta distinto il tema del rimborso delle spese sostenute per la predisposizione della proposta. Se il promotore non risulta aggiudicatario e non esercita la prelazione, la disciplina nazionale prevede il rimborso, a carico dell’aggiudicatario, delle spese per la predisposizione della proposta, comprensive anche dei diritti sulle opere dell’ingegno, nel limite del 2,5% del valore dell’investimento. Questo profilo va tenuto separato dalla prelazione, perché il problema censurato dalla Corte UE riguarda il potere di sostituirsi all’aggiudicatario, non il riconoscimento dei costi sostenuti per elaborare la proposta.

In buona sostanza, oggi la prelazione del promotore non può essere spiegata come un meccanismo ordinario e pacifico della finanza di progetto: va presentata come una previsione ancora presente nel testo nazionale, ma fortemente ridimensionata dalla giurisprudenza europea e nazionale.

Il cambio di prospettiva è rilevante sia per le stazioni appaltanti sia per gli operatori economici. Nei bandi e nei disciplinari di gara, il riferimento alla prelazione non può essere trattato come una clausola meramente riproduttiva del testo dell’art. 193. Occorre verificare se, nel caso concreto, il meccanismo sia idoneo a modificare l’esito della graduatoria, scoraggiare la partecipazione degli altri concorrenti o attribuire al promotore un vantaggio non compatibile con i principi europei. Per il promotore, invece, viene meno la possibilità di fondare la convenienza dell’operazione sul diritto di “ultima chiamata”. La proposta dovrà reggersi soprattutto sulla qualità tecnica del progetto, sulla sostenibilità del Piano Economico-Finanziario, sulla solidità della gestione e sulla reale capacità di attrarre finanziamenti.

La questione, quindi, non è più se la finanza di progetto possa sopravvivere senza prelazione, ma quali strumenti possano sostituire il vantaggio finale del promotore senza comprimere la concorrenza. Il confronto con altri ordinamenti europei mostra che il partenariato pubblico-privato può funzionare anche senza un diritto di subentro sull’offerta migliore. In questa prospettiva, l’incentivo all’iniziativa privata può essere costruito attraverso strumenti diversi: tutela del know-how progettuale, rimborso dei costi effettivamente sostenuti, criteri premiali oggettivi e proporzionati, procedure di confronto più flessibili e maggiore attenzione alla bancabilità dell’operazione.

Perché la CGUE ha bloccato la prelazione

Verso la riscrittura dell’art. 193 senza ritorno della prelazione

Il quadro potrebbe evolvere ulteriormente. Dopo la sentenza CGUE C-810/24, l’orientamento emerso in sede ministeriale sembra escludere un ritorno del diritto di prelazione o l’introduzione di strumenti equivalenti fondati su un vantaggio automatico in favore del promotore.

La possibile riscrittura dell’art. 193 dovrebbe quindi muoversi verso un modello diverso: non più centrato sullo status privilegiato di chi presenta per primo la proposta, ma sulla qualità del progetto, sulla trasparenza della fase iniziale, sul confronto tra più soluzioni e sulla capacità della PA di selezionare l’opzione più idonea all’interesse pubblico.

L’ipotesi allo studio guarda a una disciplina più flessibile, accompagnata da indicazioni operative per le stazioni appaltanti. In questa prospettiva, la fase iniziale della finanza di progetto potrebbe assumere la forma di un vero “mercato delle proposte”: non una prelazione mascherata, ma uno spazio procedimentale regolato in cui l’amministrazione possa valutare più alternative prima di scegliere quale progetto sviluppare.

Per gli interventi più semplici la procedura potrebbe restare snella. Per quelli più complessi, invece, potrebbero assumere maggiore rilievo strumenti come il dialogo competitivo o la procedura competitiva con negoziazione. Si tratta di istituti che consentono alla PA di confrontarsi con il mercato, affinare il fabbisogno, valutare soluzioni tecniche e gestionali diverse e costruire una base di gara più solida.

Il nuovo equilibrio potrebbe fondarsi su quattro pilastri: pubblicità e confronto tra proposte; tutela del know-how senza rendite di posizione; criteri premiali trasparenti, proporzionati e limitati; verifica anticipata della sostenibilità economico-finanziaria e della bancabilità del PEF.

Resta aperto il tema degli incentivi per gli operatori che sostengono i costi della progettazione iniziale. Venuta meno la prelazione, il problema non è più garantire al promotore un diritto di subentro, ma individuare forme di remunerazione o premialità compatibili con i principi europei di concorrenza, parità di trattamento e trasparenza. Eventuali criteri premiali dovrebbero quindi essere oggettivi e collegati al valore effettivo del contributo offerto alla PA, non alla sola qualifica soggettiva di promotore.

Su questa linea si colloca anche ANCE, che propone di sostituire la prelazione con un sistema fondato su un’unica fase competitiva, premialità contenute e predeterminate per il promotore, indennizzo economico in caso di mancata aggiudicazione e disciplina transitoria chiara per evitare decisioni disomogenee delle stazioni appaltanti.

Un primo esempio operativo di questa nuova impostazione si ritrova nell’ordinanza commissariale n. 129/2026 sui PPP-CER, che disapplica la prelazione del promotore e la sostituisce, in quello specifico ambito, con un sistema di rimborso parametrico delle spese, accompagnato da garanzie sulla qualità tecnica dell’offerta, sulla riservatezza del progetto e sul divieto di premialità automatiche.

Diritto prelazione promotore – verso la riscrittura dell’articolo 193

La proposta del CNI: riforma condivisa e linee guida per RUP e stazioni appaltanti

Il confronto sulla finanza di progetto non riguarda più solo la disapplicazione del diritto di prelazione, ma anche la gestione delle procedure in corso e la futura riscrittura degli artt. 175 e 193 del D.Lgs. 36/2023. In audizione presso la Commissione Ambiente della Camera, il Consiglio Nazionale degli Ingegneri ha proposto una soluzione unitaria, capace di integrare i diversi indirizzi emersi nelle risoluzioni parlamentari dedicate al project financing dopo la sentenza CGUE C-810/24.

Secondo il CNI, la riforma dovrebbe muoversi su due piani:

• da un lato servono indicazioni operative immediate per RUP e stazioni appaltanti, soprattutto per gestire le procedure già avviate;
• dall’altro occorre una revisione strutturale della disciplina del partenariato pubblico-privato, con particolare riferimento agli artt. 175 e 193 del Codice.

Sul piano operativo, il CNI sottolinea la necessità di linee guida differenziate in base allo stato della procedura, così da evitare incertezze applicative nelle gare già bandite, nelle procedure in corso e nei rapporti ormai consolidati. Il punto è particolarmente rilevante per i tecnici della PA: dopo lo stop europeo alla prelazione, disapplicare il meccanismo non dovrebbe essere considerato colpa grave, mentre mantenerlo potrebbe esporre l’ente a profili di responsabilità.

Sul piano della riforma, la proposta punta a superare la logica del vantaggio automatico del promotore, sostituendola con strumenti più coerenti con i principi UE: criteri premiali oggettivi, valorizzazione dell’innovazione progettuale, maggiore tutela delle idee tecniche realmente apportate dal promotore e procedure più semplici per favorire il ricorso al PPP anche negli interventi di minori dimensioni.

Un ulteriore tema segnalato dal CNI riguarda gli effetti della prelazione sulle procedure già concluse o non impugnate nei termini. Secondo una possibile lettura delle prime pronunce successive alla CGUE, il vizio potrebbe essere ricondotto all’annullabilità e non alla nullità: se questa interpretazione fosse confermata, non vi sarebbe una caducazione automatica degli atti, con conseguente maggiore certezza per i rapporti ormai consolidati. Si tratta però di un profilo ancora da verificare alla luce dell’evoluzione giurisprudenziale.

Questa lettura va tuttavia coordinata con la posizione espressa da ANAC, secondo cui, almeno nelle procedure in corso con termine di presentazione delle offerte già scaduto, la sola eliminazione della clausola di prelazione potrebbe non essere sufficiente a ripristinare la concorrenza, se la presenza della clausola ha già prodotto un effetto dissuasivo sulla partecipazione degli operatori.

Prelazione – Cosa cambia per PA, RUP e promotori

La posizione di ANAC: fase transitoria, autotutela e nuovi incentivi al promotore
VIII Commissione permanente ANAC

Nel dibattito sulla sorte della prelazione interviene anche ANAC, audita dalla Commissione Ambiente della Camera sulle risoluzioni parlamentari dedicate alla finanza di progetto dopo la sentenza CGUE C-810/24.

L’Autorità considera la pronuncia europea non come un evento improvviso, ma come la conferma di criticità già emerse nella prassi. Secondo ANAC, il diritto di prelazione ha finito spesso per comprimere la concorrenza, determinando in numerose procedure la partecipazione del solo promotore e producendo un effetto dissuasivo nei confronti dei potenziali concorrenti. A questo si aggiungono due ulteriori profili problematici: la qualità non sempre adeguata dei progetti posti a base di gara, con conseguente ricorso a varianti in fase esecutiva e il rischio che alcune proposte non sollecitate siano presentate soprattutto per acquisire la posizione di vantaggio collegata alla prelazione.

Particolarmente rilevante è il tema della fase transitoria. Per ANAC non tutte le procedure devono essere trattate allo stesso modo. Se la concessione è già stata aggiudicata e il contratto è in fase di esecuzione, la conservazione del rapporto può risultare, in linea generale, la soluzione più coerente con l’esigenza di stabilità dei rapporti giuridici già consolidati. Diverso è il caso delle procedure in cui il termine per la presentazione delle offerte o delle proposte sia già scaduto e sia in corso la valutazione: in questa ipotesi la concorrenza potrebbe essere stata già compromessa dalla presenza della clausola di prelazione e l’amministrazione dovrebbe valutare l’annullamento in autotutela della procedura.

In tale scenario, secondo ANAC, la stazione appaltante dovrebbe evitare di procedere all’aggiudicazione in favore del promotore quando la gara si è sviluppata in un contesto alterato dalla clausola di prelazione. Una possibile soluzione è la ripubblicazione del bando senza alcun riferimento al diritto di prelazione, prevedendo espressamente un indennizzo per il promotore in caso di mancata aggiudicazione e assegnando agli operatori un termine adeguato per presentare nuove proposte.

Per le procedure in cui il termine di presentazione delle offerte o delle proposte non sia ancora scaduto, ANAC ipotizza invece la riapertura dei termini, così da consentire agli operatori di riformulare le offerte sulla base di una nuova legge di gara priva della clausola di prelazione. Questa soluzione potrebbe garantire continuità amministrativa ed evitare il blocco generalizzato delle iniziative di finanza di progetto, ma richiede particolare attenzione alla neutralità e alla trasparenza della procedura.

Sul piano della riforma, ANAC conferma che il problema non è eliminare ogni incentivo all’iniziativa privata, ma sostituire la prelazione con strumenti compatibili con il diritto UE. Premi, compensazioni e rimborsi possono essere ammissibili, purché non si trasformino in vantaggi selettivi idonei a neutralizzare o sovvertire l’esito competitivo della gara.

Una prima ipotesi riguarda l’introduzione di una soglia minima di miglioramento tecnico. L’idea è evitare che offerte solo marginalmente migliorative rispetto alla proposta del promotore possano prevalere senza un effettivo salto qualitativo. In questa prospettiva, l’offerta alternativa dovrebbe essere valorizzata solo se significativamente migliore, secondo criteri oggettivi e predeterminati.

Una seconda ipotesi riguarda il rafforzamento degli incentivi economici per il promotore non aggiudicatario. ANAC valuta la possibilità di riconoscere, oltre al rimborso dei costi sostenuti, anche un “premio di ideazione”, così da remunerare il valore dell’attività progettuale e dell’iniziativa imprenditoriale. In particolare, viene richiamata l’ipotesi di un rimborso dei costi di elaborazione della proposta maggiorato del 5%, ferma restando la cautela verso eventuali punteggi premiali automatici in gara, che potrebbero a loro volta comprimere la parità concorrenziale.

Il punto di equilibrio, quindi, si sposta ancora una volta: non più diritto di ultima chiamata, ma incentivi economici proporzionati, criteri tecnici oggettivi, regole trasparenti e piena contendibilità della procedura.

Download Gratuito Audizione ANAC Project financing

La posizione di ANAC sulla prelazione

La posizione di ANCE: superare la prelazione senza indebolire il project financing
Audita Commissione Ambiente Luglio 2026

Nel confronto parlamentare sul futuro della finanza di progetto interviene anche ANCE, audita dalla Commissione Ambiente della Camera sulle risoluzioni Mazzetti e Bonelli.

La posizione dell’associazione dei costruttori parte da un punto fermo: dopo la sentenza CGUE C-810/24, con riferimento agli atti e alle fasi procedimentali non ancora consolidati, le amministrazioni devono disapplicare il meccanismo della prelazione del promotore, perché incompatibile con il diritto dell’Unione europea.

ANCE sottolinea però che la prelazione, nel sistema italiano, aveva svolto una funzione economica precisa: incentivare gli operatori privati a sostenere i costi di studi di fattibilità, analisi economico-finanziarie e progettazione, evitando che l’amministrazione potesse utilizzare gratuitamente la proposta come base della successiva gara.

La Corte di giustizia, secondo ANCE, non mette in discussione l’esigenza di tutelare l’attività progettuale del promotore. Il punto critico è che questa tutela non può tradursi in un vantaggio competitivo nella fase di aggiudicazione.

Per questo, la riforma non dovrebbe limitarsi ad eliminare il diritto di “ultima chiamata”, ma costruire strumenti alternativi capaci di mantenere attrattiva la finanza di progetto a iniziativa privata: rimborso delle spese, indennizzo economico, criteri premiali oggettivi, tutela dell’idea progettuale e procedure più snelle.

Le valutazioni ANCE sulla risoluzione Mazzetti 7-00375

Rispetto alla risoluzione Mazzetti, ANCE condivide l’obiettivo di garantire certezza giuridica e stabilità agli investimenti, evitando che il mutamento del quadro normativo determini un blocco indiscriminato delle operazioni di partenariato già avviate. Per le gare già aggiudicate e i contratti in essere, ANCE condivide l’impostazione volta a mantenere il regime applicabile, a condizione che gli atti della procedura non siano più impugnabili e, a maggior ragione, quando la concessione sia già in corso di esecuzione.

Per le procedure avviate dopo il correttivo al Codice, nelle quali l’iter di valutazione delle proposte sia ancora in corso, ANCE ritiene condivisibile la prosecuzione della procedura senza azzeramento, adeguando però i meccanismi di pubblicità nel rispetto dei rilievi formulati dalla Commissione europea.

Per le gare indette prima della sentenza CGUE, nelle quali il termine di presentazione delle offerte non sia ancora scaduto, ANCE condivide la soluzione della rettifica degli atti di gara: eliminazione della clausola di prelazione, riapertura dei termini e mantenimento del rimborso dei costi sostenuti dal promotore non aggiudicatario, entro il limite massimo del 2,5% del valore dell’investimento.

Sul piano della disciplina a regime, ANCE valuta positivamente la proposta di rivedere gli artt. 175 e 193 del D.Lgs. 36/2023, introducendo criteri di valutazione capaci di premiare l’innovazione, semplificare il livello di dettaglio richiesto per le proposte, tutelare l’idea del promotore e favorire l’utilizzo della finanza di progetto anche per interventi di minore dimensione e per la partecipazione delle PMI.

Il punto centrale della proposta ANCE è il superamento della “doppia gara”. L’associazione ritiene preferibile un’unica fase di confronto concorrenziale, nella quale al promotore possa essere riconosciuto un punteggio premiale massimo di 10 punti, collegato al valore progettuale e sociale della proposta, all’assenza di richieste di modifica da parte della stazione appaltante e alla rilevanza pubblica dell’intervento.

Questa premialità, secondo ANCE, manterrebbe un incentivo effettivo alla presentazione di proposte private senza compromettere la parità di trattamento e la contendibilità della concessione.

Le valutazioni ANCE sulla risoluzione Bonelli 7-00390

Rispetto alla risoluzione Bonelli, ANCE condivide l’esigenza di fornire a stazioni appaltanti, RUP e operatori economici indicazioni tempestive, puntuali e uniformi sulle conseguenze operative della sentenza CGUE. È condiviso anche il metodo di differenziare le soluzioni in base allo stato di avanzamento della procedura. La risoluzione Bonelli distingue infatti tra proposte ancora in valutazione, gare avviate ma non ancora aggiudicate, procedure in cui le offerte siano già state valutate ma il contratto non sia stato stipulato e contratti già stipulati.

ANCE condivide l’esigenza di eliminare la prelazione dalle procedure ancora in corso, ma assume una posizione più prudente rispetto all’annullamento generalizzato. Quando tecnicamente possibile, secondo ANCE sarebbe preferibile rettificare gli atti di gara, eliminando la clausola di prelazione, anziché procedere direttamente all’annullamento “tout court” in autotutela. Questa impostazione mira ad evitare il blocco indiscriminato delle procedure e a salvaguardare certezza del diritto, tutela dell’affidamento, stabilità dei rapporti giuridici e continuità dell’azione amministrativa.

ANCE condivide inoltre la necessità di coordinare l’intervento con Ordini professionali e soggetti tecnici, così da aggiornare le indicazioni rivolte a RUP e progettisti sulle conseguenze operative della sentenza europea.

Possiamo quindi dire che la proposta di Mazzetti è più orientata a stabilità degli investimenti, riforma a regime e premialità del promotore; Bonelli è una proposta più orientata alla gestione urgente delle procedure in corso, con linee guida operative e soluzioni differenziate.

Download Gratuito Audizione ANCE Commissione Ambiente Camera 2026 - Project Financing

La posizione di ANCE sulla prelazione

Nei PPP-CER la prelazione viene disapplicata e sostituita da un rimborso parametrico
Ordinanza Presidenza Consiglio dei Ministri n. 129/2026

Un ulteriore tassello nel superamento del diritto di prelazione arriva dall’ordinanza 28 maggio 2026, n. 129/2026, del Commissario straordinario per la ricostruzione sisma 2016, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 168 del 22 luglio 2026.

L’ordinanza riguarda i progetti di partenariato pubblico-privato per la realizzazione e gestione di impianti da fonti rinnovabili destinati alle comunità energetiche rinnovabili nei territori interessati dal sisma 2016. Si tratta quindi di una disciplina speciale, settoriale e temporalmente limitata, ma molto significativa perché mostra una possibile via operativa dopo lo stop europeo alla prelazione.

Il provvedimento prende atto della sentenza CGUE C-810/24 e dispone la disapplicazione dell’art. 193, comma 8, del D.Lgs. 36/2023, nel testo applicabile alle procedure considerate, nella parte in cui riconosce al promotore il diritto di prelazione per divenire aggiudicatario. In altre parole, il promotore non può più subentrare all’aggiudicatario semplicemente adeguandosi alla sua offerta.

La novità più rilevante riguarda però il trattamento economico del promotore non aggiudicatario. Venuta meno la prelazione, l’ordinanza ritiene che il rimborso delle spese diventi l’unica tutela economica residua per chi ha predisposto la proposta. Per questo supera, in questo specifico ambito, il limite fisso del 2,5% e introduce un rimborso calcolato con funzione parametrica:

R(V) = 3,854 × V^0,7215

dove V è il valore dell’investimento espresso in euro e R è il rimborso massimo riconoscibile per le spese di predisposizione della proposta.

Secondo l’ordinanza, questo meccanismo è proporzionato, trasparente, verificabile e auto-limitato: serve a ristabilire l’equilibrio economico delle operazioni nelle fasce dimensionali in cui il tetto del 2,5% risulta inadeguato, senza reintrodurre indirettamente il diritto di prelazione.

Per evitare distorsioni concorrenziali, il rimborso parametrico è accompagnato da alcune garanzie:

• la componente tecnico-qualitativa dell’offerta deve pesare almeno il 75% del punteggio complessivo;
• la documentazione progettuale del promotore deve essere protetta da regole di riservatezza;
• eventuali meccanismi premiali per il promotore devono restare entro il 10% del punteggio tecnico, avere natura valutativa e non automatica e non possono trasformarsi in una reintroduzione, anche indiretta, della prelazione.

L’ordinanza disciplina anche la fase transitoria. Per le procedure non ancora avviate si applicano direttamente le nuove regole. Per quelle già avviate, l’ente pubblico deve chiedere al promotore di adeguare la proposta alle nuove linee guida, eliminando il diritto di prelazione. Se il promotore si adegua, la procedura prosegue; se non si adegua, la proposta diventa irricevibile e non è riconosciuto alcun rimborso.

La portata dell’ordinanza non va generalizzata oltre il suo ambito specifico. Tuttavia, il modello è rilevante perché conferma una possibile direzione di riforma: non più diritto di “ultima chiamata”, ma rimborso adeguato dei costi, tutela del know-how, criteri premiali non automatici e maggiore peso alla qualità tecnica dell’offerta.

Download Gratuito Ordinanza Presidenza Consiglio Ministri n. 129-2026 PPP CER - Disapplicazione prelazione promotore e rimborso parametrico

Prelazione disapplicata ordinanza presidenza consiglio

La società di scopo

La società di scopo è un’entità giuridica introdotta dalla Legge Merloni per regolare l’accesso ai bandi di gara che comportano la realizzazione o la gestione di opere pubbliche. L’art. 194 del codice appalti è dedicato proprio alla società di scopo: già dalla definizione possiamo notare un adeguamento all’ambito finanziario: la denominazione di “società di progetto” è diventata “società di scopo”, in linea con lo “special purpose vehicle”.

Per gli affidamenti superiori a 5.538.000 € il bando di gara per l’affidamento di una concessione sotto forma di finanza di progetto prevede che l’aggiudicatario costituisca una società di scopo in forma di società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile. Il bando di gara indica l’ammontare minimo del capitale sociale della società. In caso di concorrente costituito da più soggetti, nell’offerta è indicata, a pena di esclusione, la quota di partecipazione al capitale sociale di ciascun soggetto.

La società di scopo, senza che ciò costituisca cessione di contratto, subentra nel rapporto di concessione senza necessità di approvazione o autorizzazione amministrativa e sostituisce l’aggiudicatario in tutti i rapporti con l’ente concedente.

Obbligazioni delle società di scopo

L’art. 195 è dedicato alle obbligazioni delle società di scopo. Le società di scopo possono emettere obbligazioni e titoli di debito, anche in deroga ai limiti di cui agli articoli 2412 e 2483 del codice civile purché destinati alla sottoscrizione da parte degli investitori istituzionali e dei clienti professionali.

Il legislatore precisa che l’emissione delle obbligazioni da parte della società di scopo è limitata alle finalità della realizzazione dell’infrastruttura o del servizio per cui la società è stata costituita ovvero al rifinanziamento del debito precedentemente contratto per la realizzazione dell’infrastruttura o delle opere connesse al servizio di pubblica utilità.

Revoca di project financing e obbligo di indennizzo: quando?

Un’amministrazione pubblica può revocare una procedura avviata tramite proposta di project financing se viene meno l’interesse pubblico o la fattibilità del progetto, anche per una nuova valutazione della situazione. Secondo l’articolo 21-quinquies della legge 241/1990, la revoca di un provvedimento amministrativo può avvenire per 3 motivi principali:

• sopravvenuti interessi pubblici;
• mutamenti delle circostanze di fatto;
• una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, noto come ius poenitendi.

L’ampia discrezionalità dell’amministrazione permette di revocare una procedura di project financing se si ritiene che l’opera non sia più rispondente all’interesse pubblico. Inoltre, la revoca non comporta automaticamente un diritto all’indennizzo per gli operatori economici coinvolti.

Project financing e Piano Economico-Finanziario (PEF)

Nel project financing, il Piano Economico-Finanziario (PEF) rappresenta l’elemento importante per l’intero processo: definisce la sostenibilità economica del progetto, la struttura dei costi e dei ricavi, nonché l’equilibrio tra investimento e remunerazione del capitale. Si tratta di un documento tecnico-gestionale indispensabile, la cui asseverazione da parte di un soggetto qualificato ne attesta la credibilità e consente all’amministrazione di avviare la procedura. Senza PEF asseverato, infatti, la proposta non può essere considerata completa né idonea a generare effetti giuridici.

Nel nuovo scenario post-prelazione, il PEF assume un ruolo ancora più rilevante. Se il promotore non può più confidare in un diritto di ultima chiamata, la forza della proposta dipende soprattutto dalla sua qualità tecnica, gestionale ed economico-finanziaria.

Va inoltre distinta l’asseverazione del PEF dalla bancabilità effettiva dell’operazione. L’asseverazione attesta la coerenza del piano, ma non garantisce automaticamente che banche, fondi o investitori siano disposti a finanziare il progetto alle condizioni previste. Per le operazioni più complesse, il coinvolgimento anticipato dei finanziatori può ridurre il rischio di aggiudicazioni difficili da chiudere sul piano finanziario.

Appendice giurisprudenziale Project Financing

Cos’è la verifica preliminare dell’interesse pubblico alla proposta?
Parere MIT 3824/2025

L’ente può svolgere autonomamente la preliminare verifica d’interesse pubblico tramite il proprio personale tecnico-amministrativo, ma per proposte complesse è opportuno ricorrere a professionalità specialistiche, soprattutto per la valutazione costi-benefici. La verifica consiste in una valutazione preliminare di utilità, coerenza con la programmazione e sostenibilità dell’intervento. L’istruttoria è predisposta dal RUP. L’esito è formalizzato con atto amministrativo espresso e motivato, adottato di norma dalla dirigenza tecnica o dall’organo competente secondo il regolamento dell’ente. Leggi l’approfondimento.

Project financing e Correttivo appalti, proposta aggiornata o nuova procedura?
Parere ANAC 13/2026 

ANAC chiarisce che, nel project financing, la sola data di presentazione della proposta non basta per applicare il vecchio art. 193 del Codice Appalti. La proposta deve essere completa di tutti gli elementi essenziali, soprattutto del PEF asseverato, che costituisce il cuore della valutazione economico-finanziaria. Le modifiche successive al 31 dicembre 2024 restano semplici aggiornamenti solo se non incidono sugli elementi sostanziali del progetto. Se invece alterano in modo significativo la proposta, come nel caso di un aumento dei costi del 15%, si configura una nuova proposta soggetta al nuovo art. 193 del D.Lgs. 36/2023. Leggi l’approfondimento.

Download Gratuito Parere ANAC 13/2026 - Project financing e Correttivo Appalti

Project financing e PPP, il TAR sulla valutazione della proposta di pubblico interesse
TAR Parma 197/2026

Il TAR Parma, nella sentenza 197/2026, chiarisce che nel project financing la scelta della proposta di pubblico interesse costituisce una fase ad ampia discrezionalità tecnico-amministrativa, distinta dalla successiva gara pubblica. La sentenza conferma la legittimità della valutazione comparativa tra proposte e precisa che la verifica ex art. 175 D.Lgs. 36/2023 richiede una valutazione complessiva di sostenibilità, rischi e convenienza del PPP. Sul PEF, il giudice afferma che le scelte finanziarie dell’operatore sono sindacabili solo in caso di manifesta illogicità. Quanto alla sentenza CGUE C-810/24, il TAR esclude effetti demolitori automatici: l’illegittimità della prelazione rileva solo se il diritto viene concretamente esercitato alterando la concorrenza. Leggi l’approfondimento. Leggi l’approfondimento.

Download Gratuito Sentenza TAR Parma 197/2026 - PPP e project financing

L’offerta economica in un project financing può essere pari a zero?
Parere ANAC 374/2025

ANAC, nel parere 374/2025, ha ritenuto illegittima la previsione di un punteggio “zero” all’offerta economica nelle concessioni in project financing. La sostenibilità economico-finanziaria è parte essenziale della valutazione dell’offerta, poiché incide sull’equilibrio dei ricavi, dei costi e sul trasferimento del rischio operativo. Attribuire peso nullo alla componente economica svilisce la natura del PPP e contrasta con l’art. 185 del D.Lgs. 36/2023. L’ANAC ha quindi invitato il Comune ad annullare in autotutela il bando e a riformulare la lex specialis in modo conforme ai principi di corretta valutazione economico-finanziaria. Leggi l’approfondimento.

Download Gratuito Parere ANAC 374/2025 - Project financing e punteggio zero per l'offerta economica

Project financing, la seconda fase entro quanti giorni va impugnata?
Consiglio di Stato 4071/2026

Il Consiglio di Stato (sentenza n. 4071/2026) chiarisce che la seconda fase del project financing, relativa alla gara per l’affidamento della concessione, rientra nel rito speciale appalti. Di conseguenza, il bando deve essere impugnato entro 30 giorni dalla pubblicazione, anche se l’affidamento riguarda beni demaniali marittimi. La natura demaniale del bene non modifica il regime processuale applicabile, ma può rilevare solo sul piano della legittimità della scelta amministrativa. Confermata quindi l’irricevibilità del ricorso proposto oltre il termine breve. Leggi l’approfondimento.

Download Gratuito Sentenza Consiglio di Stato 4071/2026 - Impugnazione a 30 giorni seconda fase project financing

Stop alla prelazione del promotore se altera la gara
Consiglio di Stato 3805/2026

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3805/2026, annulla l’aggiudicazione al promotore nella finanza di progetto dopo l’esercizio del diritto di prelazione. Richiamando la Corte di Giustizia UE, i giudici affermano che il meccanismo che consente al promotore di adeguarsi all’offerta migliore viola concorrenza, parità di trattamento e libertà di stabilimento. Va quindi disapplicata la norma nazionale che attribuisce al promotore il diritto di “pareggiare” l’offerta vincente e ottenere comunque l’affidamento. La sentenza precisa però che l’illegittimità della prelazione non comporta automaticamente la caducazione dell’intera gara. Leggi l’approfondimento.

Download Gratuito Sentenza Consiglio di Stato 3805/2026 - Illegittima la prelazione del promotore nel project financing

Stop della Corte UE al diritto di prelazione nel project financing
Corte di Giustizia causa C-810/24

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con sentenza 5 febbraio 2026 (C-810/24), ha dichiarato incompatibile con il diritto UE il diritto di prelazione nella finanza di progetto che consente al promotore non aggiudicatario di pareggiare l’offerta vincente. La norma nazionale (art. 193 D.Lgs. 36/2023) viola i principi di parità di trattamento, trasparenza e concorrenza sanciti dal TFUE e dalla direttiva 2014/23/UE. Il meccanismo altera l’esito della gara, creando una distorsione competitiva a favore del promotore e svuotando di significato la graduatoria. Inoltre, costituisce un ostacolo alla libertà di stabilimento, scoraggiando la partecipazione di operatori economici esteri alle procedure di concessione. Leggi l’approfondimento.

Download Gratuito Sentenza Corte di Giustizia UE causa C-810/24 - Diritto prelazione illegittimo project financing

La Commissione Europea segnala la non conformità ai principi UE delle norme del D.Lgs. 36/2023 del project financing

Secondo la Commissione Europea alcuni precedenti rilievi mossi al Codice Appalti circa la violazione di alcune disposizioni delle direttive del 2014 in materia di appalti e concessioni non sono stati interamente risolti con l’adozione del D.Lgs. 209/2024. Alcune disposizioni del Codice, pertanto, continuano a non essere conformi al diritto dell’UE, come il project financing e l’accesso agli atti. La procedura di finanza di progetto prevista dall’art. 193 del D.Lgs. 36/2023 presenta criticità rispetto alla direttiva 2014/23/UE, in quanto limita trasparenza, parità di trattamento e pubblicità. La fase preliminare attribuisce vantaggi al promotore senza criteri oggettivi, riducendo la concorrenza effettiva. Il diritto di prelazione e l’indennizzo al promotore creano ulteriori distorsioni concorrenziali. Complessivamente, l’intero iter risulta incompatibile con i principi UE di proporzionalità, non discriminazione e trasparenza. Leggi l’approfondimento.

Download Gratuito Lettera Commissione Europea sulle violazioni del Codice Appalti ai principi UE

Project financing, requisiti, durata e PEF devono essere allineati
Delibera ANAC 227/2026

ANAC ha rilevato gravi irregolarità in una gara di project financing per la pubblica illuminazione, contestando requisiti di partecipazione sproporzionati e non coerenti con l’oggetto dell’affidamento. L’Autorità ha inoltre evidenziato incongruenze tra bando, disciplinare e PEF sulla durata della concessione, ritenute lesive della trasparenza e della corretta formulazione delle offerte. Criticata anche la clausola di prelazione del promotore, considerata in contrasto con i principi europei di parità di trattamento e concorrenza. Per tali ragioni, ANAC ha invitato il Comune ad annullare in autotutela l’intera procedura di gara. Leggi l’approfondimento dedicato.

Non basta il progetto, serve il PEF asseverato per essere completa!
TAR Sicilia 2970/2025

Il TAR Sicilia, con la sentenza n. 2970/2025, ha stabilito che una proposta di project financing è completa e idonea ad avviare la procedura solo se corredata dal piano economico-finanziario (PEF) asseverato. In assenza di tale documento, la proposta è “incompleta” e non produce effetti procedimentali, né può essere dichiarata di pubblico interesse. Di conseguenza, la procedura non si considera avviata prima del 31 dicembre 2024 e si applica la disciplina correttiva del D.Lgs. 209/2024. Il difetto del PEF non può essere sanato tramite soccorso istruttorio, trattandosi di un requisito sostanziale. Leggi l’approfondimento.

Download Gratuito Sentenza TAR Sicilia 2970/2025 - PEF asseverato e project financing

Concessioni senza project financing, il PEF è facoltativo?
Consiglio di Stato 5196/2025

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5196/2025, ha chiarito che nelle concessioni il Piano Economico-Finanziario (PEF) non è obbligatorio come nel project financing, ma ha solo funzione orientativa. La stazione appaltante può decidere liberamente se includerlo, in base alle caratteristiche dell’affidamento. Il PEF serve a fornire ai concorrenti un quadro informativo sui rischi e sulla sostenibilità economica, senza però garantire margini di redditività o vincolare la gara. La partecipazione di più operatori e la coerenza delle stime economiche confermano la legittimità del documento e la corretta impostazione della gara. Leggi l’approfondimento.

Download Gratuito Sentenza Consiglio di Stato 5196/2025 - PEF facoltativo

TAR Toscana 345/2025: la revoca per una concessione non obbliga la PA al risarcimento

Il TAR Toscana, con sentenza n. 345/2025, ha confermato la legittimità della revoca di una procedura di project financing per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge 241/1990. Il Comune aveva annullato la gara per il dissenso della cittadinanza, l’incongruità delle offerte e la perdita di sostenibilità economica del progetto. Il giudice ha ribadito che è sufficiente un solo motivo fondato per rendere legittima la revoca e che il sindacato del TAR è limitato ai soli casi di manifesta irragionevolezza. Inoltre, la revoca non comporta automaticamente il diritto all’indennizzo, limitato eventualmente al solo danno emergente. Leggi l’approfondimento.

Download Gratuito Sentenza Tar Toscana 345/2025 - Project financing e indennizzo

Il project financing nel nuovo codice appalti: le FAQ

Quali rischi principali corre il settore privato nel project financing?

Nel project financing, l’operatore privato si assume rischi legati alla realizzazione, gestione e sostenibilità economica dell’opera. Questi includono rischi di costruzione, operativi, finanziari e di mercato. La normativa prevede strumenti di mitigazione, ma la responsabilità della gestione rimane in capo all’operatore privato.

Come cambia il ruolo delle Camere di commercio nella finanza di progetto?

Le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura possono partecipare alla presentazione di proposte, mantenendo autonomia decisionale, sia nei project financing a iniziativa privata sia a iniziativa pubblica. Ciò consente un maggiore coinvolgimento degli enti locali nello sviluppo di infrastrutture e servizi.

Che funzione ha la società di scopo nel project financing?

La società di scopo gestisce il progetto una volta aggiudicato, senza necessità di ulteriori approvazioni amministrative. Può emettere obbligazioni o titoli di debito destinati a investitori istituzionali per finanziare l’infrastruttura o il servizio oggetto del progetto.

In quali casi un’amministrazione può revocare un project financing senza dover pagare indennizzi?

L’amministrazione può revocare la procedura se viene meno l’interesse pubblico, cambia la fattibilità del progetto o si rende necessaria una nuova valutazione dell’interesse pubblico. In tali casi, la revoca è legittima anche senza indennizzo, a meno che non ci sia un danno emergente documentato.

Quali differenze ci sono tra il PEF nel project financing e quello nelle concessioni ordinarie?

Nel project financing, il Piano Economico-Finanziario (PEF) è obbligatorio e deve essere asseverato, mentre nelle concessioni ordinarie il PEF è facoltativo e ha funzione meramente orientativa, utile ai concorrenti per valutare rischi e strategie, senza garantire margini di redditività predeterminati.

Scopri tutti i nostri software gestione appalti pubblici

Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/finanza-di-progetto/