Doppia conformità per la sanatoria, dal Testo Unico al Salva Casa

L’abusivismo edilizio rappresenta una problematica diffusa in Italia con conseguenze significative sia sull’ambiente che sull’economia.

Tuttavia, la legislazione offre un meccanismo per regolarizzare le opere realizzate in violazione delle normative vigenti attraverso la concessione di una sanatoria edilizia. Per ottenere questa sanatoria, è necessario soddisfare il requisito della doppia conformità.

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Approfondisci il concetto di doppia conformità, con particolare riferimento alla conformità urbanistica e sismica. Scopri casi specifici analizzati dalla giurisprudenza e quali sono le novità introdotte dal decreto salva-casa.

Prove per la doppia conformità: quali sono valide?

Il TAR Sicilia, con la sentenza 516/2025, ha ribadito che l’onere di dimostrare la doppia conformità grava sul richiedente la sanatoria e che le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà fornite da vicini non sono prove sufficienti per attestare l’epoca di realizzazione di un’opera abusiva.

Il caso riguarda il ricorso di un cittadino contro un’ordinanza di demolizione e il silenzio rigetto formatosi sulla sua istanza di sanatoria relativa a un vano d’ingresso abusivo in un fabbricato. Il ricorrente ha contestato l’ordinanza per vizi procedurali, errata applicazione della normativa edilizia, sproporzionalità della demolizione e presunta sanabilità dell’opera, impugnando anche il silenzio rigetto per la sopravvenienza del vincolo paesaggistico.

Il Comune, pur non costituendosi in giudizio, ha chiarito che la doppia conformità deve essere dimostrata con documenti oggettivi e non con dichiarazioni di terzi.

Il TAR Sicilia ha respinto il ricorso e confermato la legittimità dell’ordinanza di demolizione.

Nello specifico, ha confermato che l’ordine di demolizione è un atto dovuto, che l’abuso non era sanabile e che la demolizione non era sproporzionata.

Ai sensi dell’ex art. 36 del D.P.R. 380/01, un’opera abusiva può essere sanata solo se rispetta il principio della doppia conformità, vale a dire:

• l’opera deve essere stata conforme agli strumenti urbanistici vigenti quando è stata costruita;
• l’opera deve essere conforme alle norme edilizie in vigore al momento della domanda di sanatoria.

In questo contesto, il TAR ha evidenziato che il peso della prova ricade sul richiedente della sanatoria, cioè il ricorrente doveva dimostrare con documenti attendibili (fotografie, perizie, atti ufficiali) che l’opera fosse esistente prima dell’introduzione di eventuali vincoli urbanistici o paesaggistici.

Al contrario, però, il ricorrente si è basato solo su dichiarazioni di terzi, che il TAR ha ritenuto insufficienti, in quanto prive di valore oggettivo senza riscontri documentali.

In conclusione, la doppia conformità non può essere provata solo con testimonianze: servono prove certe e verificabili. In assenza di tali prove, la sanatoria non può essere concessa, e l’ordine di demolizione rimane valido.

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Cos’è la doppia conformità?

La doppia conformità è il requisito fondamentale per ottenere la sanatoria edilizia, vale a dire il provvedimento amministrativo che consente la regolarizzazione di situazioni in cui un immobile, nel suo stato attuale, non è conforme allo stato di progetto inizialmente autorizzato attraverso i permessi di costruzione depositati presso l’autorità comunale competente. Di conseguenza, l’immobile si trova in stato di abuso edilizio.

In termini pratici, la doppia conformità implica la dimostrazione all’amministrazione competente che l’intervento soggetto a sanatoria sia conforme alle normative urbanistico-edilizie sia al momento in cui sono stati eseguiti i lavori, sia al momento della presentazione della richiesta di sanatoria.

Art. 36 D.P.R. 380/01: doppia conformità per la sanatoria

Il concetto di doppia conformità è sancito dall’art. 36 del D.P.R. 380/01, il cosiddetto testo unico edilizio, il quale stabilisce che in caso di interventi edilizi effettuati senza il dovuto permesso o non conformi al permesso ottenuto (permesso di costruire o scia edilizia), è possibile richiedere un permesso retroattivo (permesso in sanatoria).

Questa richiesta può essere avanzata solo se gli interventi sono conformi alle normative urbanistico-edilizie vigenti al momento della loro realizzazione e al momento della richiesta di tale permesso.

Ecco il testo dell’articolo.

Art. 36 D.P.R. 380/01 – Accertamento di conformità nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità

1. In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità nelle ipotesi di cui all’articolo 31, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 01, o in totale difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.

2. Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall’articolo 16.2

3. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata.

Doppia conformità: cosa cambia con il decreto salva casa?

La legge 105/2024 di conversione del D.L. 69/2024, decreto salva casa, apporta modifiche significative agli artt. 36 e 37 del D.P.R. 380/01 testo unico edilizia (TUE) ed introduce l’art. 36-bis superando la disciplina sulla doppia conformità nei casi di parziali difformità e variazioni essenziali dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa al PdC, nonché alle ipotesi di assenza o difformità dalla SCIA.

Per effetto delle nuove disposizioni – nei casi di parziale difformità o variazione essenziale – il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, può ottenere il permesso di costruire e presentare la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria se l’intervento risulti conforme:

• alla disciplina urbanistica (attinente le volumetrie e gli indici edificatori, le destinazioni d’uso, gli standard) vigente al momento della presentazione della domanda;
  e
• ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia (inerente le modalità costruttive, le normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili) vigente al momento della realizzazione dell’intervento.

Resta invece confermata la disciplina vigente dell’accertamento di conformità ai sensi della “doppia conformità” nei casi di assenza o totale difformità rispetto al permesso di costruire o alla segnalazione certificata inizio attività.

L’epoca di realizzazione dell’intervento è provata mediante la documentazione attestante lo stato legittimo dell’immobile (informazioni catastali di primo impianto ovvero da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato).

Nei casi in cui sia impossibile accertare l’epoca di realizzazione dell’intervento mediante la documentazione, il tecnico incaricato attesta la data di realizzazione con propria dichiarazione e sotto la sua responsabilità.

Il permesso di costruire è rilasciato dallo Sportello unico edilizia. In sede di esame delle richieste di permesso, lo Sportello unico edilizia può condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione, da parte del richiedente, degli interventi edilizi necessari ad assicurare l’osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza. 

Art. 36-bis D.P.R. 380/01

Ecco il testo del nuovo art. 36-bis nel D.P.R. 380/01 in riferimento all'”accertamento di conformità nella ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali“.

Superamento della doppia conformità e sanzioni

Con la Legge 105/2024 si supera la “doppia conformità” anche per gli interventi eseguiti in assenza o in difformità della SCIA, (art. 37). Viene inoltre modificata la sanzione pecuniaria che passa dal doppio al triplo dell’aumento del valore venale e comunque in misura non inferiore a 1.032euro.

Infine, in merito ad interventi edilizi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla Scia alternativa al PdC (art. 34 D.P.R. 380/01), il decreto ha introdotto un incremento delle sanzioni pecuniarie previste:

• dal doppio al triplo del costo di produzione in caso di immobili a destinazione residenziale;
• dal doppio al triplo del valore venale delle opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.

Accertamento di conformità: Legge 105/2024 di conversione del decreto salva casa

Come ottenere la sanatoria per gli interventi di parziale difformità?

Secondo il comma 2 dell’art. 36-bis, il permesso di costruire è rilasciato dallo Sportello Unico Edilizia. Questo ente può richiedere al richiedente di effettuare interventi necessari per garantire il rispetto delle normative tecniche relative a sicurezza e rimozione delle opere non sanabili.

La richiesta di permesso o segnalazione deve includere la dichiarazione di un professionista abilitato che certifichi la conformità dell’intervento. La data di esecuzione dei lavori può essere provata tramite la documentazione specificata nell’articolo 9-bis del D.P.R. 380/2001.

In assenza di documentazione che provi la data di realizzazione dell’intervento, il tecnico può rilasciare una dichiarazione sotto la propria responsabilità e, in caso di dichiarazione falsa o mendace, si applicano le sanzioni penali.

Procedura e termini

Con particolare riferimento ai profili procedurali, il comma 6 del nuovo articolo 36-bis stabilisce che:

• sulla richiesta di permesso in sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro 45 giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta. Il decreto salva casa modifica infatti le regole sul silenzio amministrativo, sostituendo il silenzio di rigetto con il silenzio assenso. Pertanto, se l’amministrazione non risponde entro il termine stabilito, la richiesta di sanatoria è implicitamente accettata;
• per la SCIA, si applica il termine di 30 giorni di cui all’articolo 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

In relazione agli interventi eseguiti su immobili soggetti a vincolo paesaggistico, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento. L’autorità competente deve pronunciarsi entro 180 giorni, previa consultazione con la soprintendenza, che deve esprimersi entro 90 giorni. In caso di mancata risposta entro questi termini, il dirigente o responsabile dell’ufficio può procedere autonomamente.

Scaduti i termini, eventuali ulteriori decisioni dell’ufficio comunale competente sono inefficaci. I termini possono essere interrotti se l’ufficio presenta esigenze istruttorie ben motivate, riprendendo a decorrere dalla ricezione degli elementi richiesti.

In caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per la sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica le sanzioni del TUE.

Sanzioni e costi

Il rilascio del permesso o della segnalazione di inizio attività in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, di una somma pari al:

• doppio del contributo di costruzione incrementato del 20% per interventi realizzati in parziale difformità dal PdC o variazioni essenziali;
• doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile: tra 1.032 euro e 10.328 euro per gli interventi senza SCIA o in difformità da essa e tra 516 euro e 5.164 euro per gli interventi che rispettano la doppia conformità.

Se l’immobile è soggetto a vincolo paesaggistico, l’ufficio richiede un parere vincolante sull’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento. Se viene accertata la compatibilità paesaggistica, viene applicata una sanzione calcolata tramite una perizia che corrisponde al maggiore importo tra il danno causato e il profitto ottenuto con la violazione.

Se la domanda viene respinta, si applica la sanzione demolitoria prevista dall’articolo 167, comma 1, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, D.Lgs. 42/2004.

Linee guida MIT sul Salva Casa in relazione alla doppia conformità

La pubblicazione delle Linee di indirizzo e criteri interpretativi MIT sul Salva Casa (PDF) chiarisce, con una serie di FAQ esplicative, alcuni aspetti fondamentali riferiti alle novità del Salva casa in riferimento alla nuova sanatoria edilizia e al superamento della doppia conformità limitatamente alle parziali difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa al permesso di costruire, in assenza o difformità dalla SCIA e variazioni essenziali.

Di seguito tutti i chiarimenti del MIT su sanatoria unica per istanze multiple, nuove sanzioni, sanatoria condizionata.

Quando si può presentare la richiesta in sanatoria in caso di variazioni essenziali?

Secondo l’articolo 31, comma 2 del D.P.R. 380/2001, il procedimento di sanatoria può essere avviato quando viene presentata la richiesta di sanatoria, entro il termine stabilito dal comma 3 dello stesso articolo (90 giorni dall’ingiunzione), comprensivo di eventuali proroghe, fino a un massimo di 240 giorni, secondo quanto previsto dallo stesso comma.

Sanatoria condizionata

Il nuovo procedimento in sanatoria per le fattispecie soggette alla doppia conformità “semplificata” introduce importanti novità, tra cui la possibilità di ottenere la cosiddetta sanatoria con opere (o sanatoria condizionata).

L’articolo 36-bis, comma 2, attribuisce agli uffici comunali poteri conformativi applicabili sia al permesso di costruire in sanatoria che alla SCIA in sanatoria, con la possibilità di condizionare il titolo. In particolare, lo sportello unico può subordinare il rilascio alla realizzazione di interventi edilizi, anche strutturali, necessari per garantire il rispetto della normativa tecnica di sicurezza, oppure alla rimozione delle opere non sanabili che impedirebbero il rilascio del titolo. Nel primo caso, si tratta di difformità che non precludono automaticamente l’ottenimento del titolo, permettendo interventi di adeguamento alla normativa. Nel secondo caso, si consente di separare le opere sanabili da quelle non conformi, che devono essere rimosse, applicando tale principio sia alle difformità edilizie che urbanistiche, così da permettere la sanatoria delle sole opere regolarizzabili.

Sanatoria unica per multiple istanze

Un importante chiarimento riguarda la possibilità di presentare un’unica istanza che includa anche richieste connesse, come il mutamento di destinazione d’uso subordinato alla sanatoria. In questo caso, l’Amministrazione valuta simultaneamente la regolarizzazione delle opere e la compatibilità della nuova destinazione d’uso.

È possibile presentare, unitamente all’istanza di sanatoria, ulteriori istanze ad essa connesse?

Si. Si consideri, ad esempio, il caso di sanatoria di un intervento a cui sia connessa un’istanza di mutamento di destinazione d’uso ex articolo 23-ter, condizionata alla sanatoria. Anche in questo caso l’istanza potrà essere unitaria e presentata allo Sportello unico per le (pur diverse) valutazioni che occorrono per ritenere l’intervento suscettibile di sanatoria e per assentire, altresì, il cambio di destinazione d’uso. In sostanza, in un caso come quello in esame potrà presentarsi un’unica istanza e l’Amministrazione verificherà nel medesimo procedimento i presupposti per la sanatoria delle opere e il cambio di destinazione d’uso condizionato al previo ottenimento dei titoli in sanatoria.

Salva casa sanatoria con finalità multiple

Sanatoria ed altre autorizzazioni

Si disciplina il procedimento nei casi in cui siano necessari atti di assenso o autorizzazioni da parte di altre amministrazioni, come l’autorizzazione sismica o paesaggistica.

Tali documenti devono essere acquisiti dallo Sportello unico edilizia prima del rilascio del titolo e trasmessi agli enti competenti, quali l’ufficio regionale per la verifica sismica o la Soprintendenza per il parere paesaggistico.

Si specifica dunque che l’accertamento della compatibilità paesaggistica in sanatoria segue la disciplina dell’articolo 36-bis, con tempi e modalità che includono il principio del silenzio-assenso, anziché le norme previste dal Codice dei beni culturali.

Dichiarazione del professionista abilitato

La richiesta di permesso di costruire e la SCIA in sanatoria devono essere accompagnate dalla dichiarazione di un professionista abilitato, il quale attesta la conformità dell’intervento edilizio. Per quanto riguarda la conformità edilizia, la dichiarazione fa riferimento alle norme tecniche vigenti al momento della realizzazione dell’opera. Inoltre, per dimostrare la conformità alla normativa tecnica, antisismica e ad altre normative di settore applicabili all’epoca dell’intervento, è necessario comprovare la data di realizzazione.

In quanto alle prove dell’epoca di realizzazione si chiarisce che essa può essere fornita in due modi:

• in primo luogo, si può fare riferimento alla documentazione prevista dall’articolo 9-bis, comma 1-bis, quarto e quinto periodo del Testo Unico;
• nel caso in cui questa documentazione non sia disponibile o non consenta di accertare l’epoca di realizzazione, la prova può essere fornita attraverso un’attestazione da parte del tecnico incaricato, che, sotto la propria responsabilità, dichiara la data di realizzazione dell’intervento. Il tecnico, in questo caso, può limitarsi ad attestare l’epoca della variante, sulla base di un’interpretazione complessiva delle disposizioni normative che fanno riferimento all’epoca e alla data di realizzazione degli interventi.

È importante sottolineare che, chiunque rilasci dichiarazioni false o mendaci è soggetto a sanzioni penali, incluse quelle previste dal Capo VI del Testo Unico sulla documentazione amministrativa, emanato con il Decreto del Presidente della Repubblica del 28 dicembre 2000, n. 445. In particolare, l’articolo 76 prevede che chiunque rilasci dichiarazioni mendaci, formi atti falsi o ne faccia uso è punito ai sensi del codice penale e delle leggi speciali in materia.

Sanatoria semplificata e normativa antisismica

Le linee guida MIT ribadiscono l’obbligo di accertare la conformità antisismica degli interventi prima di poter procedere con la regolarizzazione dell’opera. L’articolo 36-bis, comma 3-bis, richiama infatti il meccanismo di verifica del rispetto delle prescrizioni antisismiche già previsto dall’articolo 34-bis, comma 3-bis. Tale verifica, che è condizionante per il rilascio del titolo edilizio o per la formazione della SCIA in sanatoria, viene imposta dal Comune in conformità al comma 2 dello stesso articolo 36-bis.

Verifica della compatibilità paesaggistica: sub-procedimento

L’articolo 36-bis, comma 4, stabilisce che la richiesta di valutazione della compatibilità paesaggistica deve essere inoltrata dal Comune all’autorità preposta alla gestione del vincolo, senza necessità per il privato di presentare istanze preventive alla Soprintendenza. Questo procedimento evita limitazioni previste dall’articolo 167 del Codice dei beni culturali, permettendo la sanatoria anche in caso di incremento di volume o superficie. L’autorità competente deve pronunciarsi entro 180 giorni, acquisendo il parere vincolante della Soprintendenza entro 90 giorni, con l’applicazione del silenzio-assenso in caso di mancata risposta nei termini. Inoltre, il D.L. Salva Casa estende la sanatoria agli interventi realizzati entro l’11 maggio 2006, per i quali il titolo edilizio era stato rilasciato senza previa verifica della compatibilità paesaggistica. Tuttavia, questa disposizione non si applica agli interventi già sanati o condonati con un titolo abilitativo in sanatoria.

Per la datazione degli interventi si potranno applicare analogicamente le regole previste dall’articolo 9-bis, come già richiamato dallo stesso articolo 36-bis.

Riguardo a questa tematica vengono specificati i seguenti aspetti:

• differenze tra l’articolo 36-bis, comma 4, e l’articolo 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio: l’articolo 36-bis, comma 4, e l’articolo 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio disciplinano procedure distinte per la valutazione della compatibilità paesaggistica. La principale differenza riguarda il trattamento dell’inerzia della Soprintendenza. Mentre l’articolo 167 prevede che, in caso di mancata risposta entro 90 giorni, l’autorità preposta perda il potere decisionale senza che si formi un assenso tacito, l’articolo 36-bis introduce il meccanismo del silenzio-assenso, determinando automaticamente un esito favorevole alla sanatoria se la Soprintendenza non si pronuncia nei termini previsti. Questo garantisce maggiore certezza nei tempi del procedimento amministrativo. Inoltre, la disciplina dell’articolo 167 si basa su una decisione autonoma della Soprintendenza, che non è vincolata a un provvedimento predisposto dal Comune, mentre nell’articolo 36-bis il Comune ha un ruolo più attivo nel coordinamento del procedimento;
• applicazione della normativa in caso di vincolo paesaggistico sopravvenuto: le disposizioni si applicano anche a interventi che risultano incompatibili con un vincolo paesaggistico posto successivamente alla loro realizzazione, permettendo la valutazione di compatibilità anche quando il vincolo è stato introdotto dopo la costruzione dell’opera.

Sanatoria semplificata e sanzioni

Il trattamento sanzionatorio per ottenere il titolo in sanatoria prevede il pagamento di importi differenziati a seconda che l’intervento rispetti la doppia conformità “semplificata” o la “tradizionale”. La prova della conformità è a carico del privato per accedere a sanzioni meno gravose. Gli importi per il permesso di costruire in sanatoria e la SCIA sono basati su quelli previsti prima del D.L. Salva Casa. Se è accertata la compatibilità paesaggistica, si applica una sanzione calcolata in base al danno o al profitto derivante dalla trasgressione, che si cumula con le sanzioni edilizie. In caso di rigetto, si applica la sanzione demolitoria prevista dal Codice dei beni culturali e del paesaggio.

In riferimento al regime sanzionatorio, le linee guida MIT chiariscono nello specifico i seguenti aspetti:

• Calcolo della sanzione
  • La sanzione deve essere calcolata sulla base dell’incremento del valore venale dell’immobile, determinato dall’Agenzia delle Entrate.
  • Si fa riferimento alle prassi già applicate in precedenza (articolo 37, comma 4 del Testo Unico) per determinare la somma da pagare per la sanatoria, che deve essere tra 516 e 5164 euro, in relazione all’aumento di valore dell’immobile.
• Modalità di quantificazione
  • Il Comune deve richiedere all’Agenzia delle Entrate la quantificazione dell’incremento del valore venale.
  • Dopo tale quantificazione, il Comune può applicare la sanzione in modo proporzionale all’incremento percentuale del valore venale (esempio: un incremento del 20% del valore porta a una sanzione incrementata del 20% rispetto al minimo edittale).
• Sanzioni per interventi senza SCIA
  • Se un intervento è stato eseguito senza o in difformità dalla SCIA, e il Comune ritiene che non abbia aumentato il valore venale, si applicherà l’oblazione nelle soglie minime edittali (516-1032 euro) senza coinvolgere l’Agenzia delle Entrate.
• Fasi del pagamento delle oblazioni

Il pagamento delle sanzioni si articola di regola in due fasi:

• • prima fase: il pagamento dell’anticipo dell’oblazione viene effettuato al momento della richiesta di rilascio del titolo in sanatoria, ed è un requisito per l’efficacia del titolo;
  • seconda fase: dopo la determinazione finale dell’oblazione da parte del Comune, si paga la differenza tra l’importo calcolato e quello già versato come anticipo.

Come deve essere calcolata in concreto la sanzione per la SCIA in sanatoria di cui al comma 5, lettera b)?

Sulla base delle valutazioni relative all’incremento del valore venale del bene dell’Agenzia delle Entrate, anche tenendo in considerazione le prassi applicative già utilizzate nella vigenza dell’articolo 37, comma 4, del Testo Unico.

Le modalità di quantificazione della sanzione mutuano quelle già previste dal previgente articolo 37, comma 4, per il quale prevedeva che: “il responsabile dell’abuso o il proprietario dell’immobile possono ottenere la sanatoria dell’intervento versando la somma, non superiore a 5164 euro e non inferiore a 516 euro, stabilita dal responsabile del procedimento in relazione all’aumento di valore dell’immobile valutato dall’agenzia del territorio”. Pertanto, le amministrazioni competenti potranno fare riferimento alle prassi applicative già in uso.

In particolare, si ricorda che già prima dell’entrata in vigore del D.L. Salva Casa, proprio in virtù dell’articolo 37, comma 4, l’amministrazione competente richiedeva all’Agenzia delle Entrate la quantificazione dell’incremento del valore venale del bene in conseguenza dell’intervento realizzato, ai fini della determinazione della misura della sanzione tra il minimo ed il massimo edittale.

Ai fini della liquidazione delle somme da corrispondere a titolo di oblazione i competenti uffici comunali potranno pertanto far riferimento alle prassi in essere, che in particolare prevedono:

a) la richiesta di quantificazione dell’incremento del valore venale da parte del Comune all’Agenzia delle Entrate;

b) all’esito della quantificazione di tale incremento, il Comune potrà determinare la sanzione applicabile secondo criteri di proporzionalità rispetto alla variazione percentuale del valore venale dell’immobile valutato dall’Agenzia delle Entrate. A titolo esemplificativo, in caso di incrementi del valore venale dell’immobile pari al 20%, il Comune potrà applicare un incremento del 20% del minimo edittale. Resta ferma in ogni caso la facoltà del Comune di orientare l’attività dei competenti uffici rispetto alla determinazione delle sanzioni, parametrando le sanzioni in base ai predetti parametri sull’incremento del valore venale, nonché in base ad ulteriori criteri discrezionalmente individuati dal Comune, nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.

Per i casi di interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla SCIA ai sensi dell’articolo 37, si precisa che, qualora il Comune ritenga che tale intervento non abbia aumentato il valore venale dell’immobile si applicherà l’oblazione nelle soglie minime edittali di cui all’articolo 36-bis, comma 5, lettera b) (i.e. euro 1.032 e 516), senza la necessità di coinvolgere i competenti uffici dell’Agenzia delle Entrate.

In quale fase del procedimento si pagano le oblazioni per i permessi in sanatoria?

 Il pagamento delle sanzioni si articola di regola in due fasi:

1) il pagamento del contributo dovuto, a titolo di anticipazione dell’oblazione, ai fini della presentazione della richiesta di rilascio di titoli in sanatoria (si rinvia, sul punto, all’apposita modulistica in fase di definizione). A seconda della modulistica di riferimento, tale contributo può essere individuato nel minimo edittale ovvero in un valore autonomamente stabilito dal richiedente (va infatti evidenziato che ai sensi dell’articolo 36-bis, comma 5 il pagamento delle oblazioni è presupposto per l’efficacia del titolo);

2) il pagamento del conguaglio risultante dalla differenza del valore dell’oblazione, determinato dall’amministrazione competente, e il valore del contributo già versato.

Sanzioni SCIA in sanatoria Salva Casa – Linee guida MIT

Silenzio assenso per la sanatoria semplificata

L’articolo 36-bis, comma 6, del testo unico stabilisce che il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale deve pronunciarsi entro 45 giorni sulla richiesta di permesso in sanatoria, decorsi i quali la richiesta si considera accolta. Nel caso di sanatoria tramite SCIA, il termine è ridotto a 30 giorni. Se è richiesta una valutazione di compatibilità paesaggistica, i termini sono sospesi fino alla conclusione del procedimento. L’amministrazione è obbligata a fornire, su richiesta del privato, un’attestazione telematica sul decorso dei termini e sulla formazione dei titoli abilitativi. Se i termini scadono senza risposta, il privato può ricorrere all’azione prevista dall’articolo 31 del codice del processo amministrativo. Inoltre, l’ottenimento del permesso di costruire o della SCIA in sanatoria è subordinato al pagamento dell’oblazione.

Il MIT chiarisce la relazione tra il meccanismo del silenzio assenso e il pagamento dell’oblazione, affermando che il silenzio-assenso rende il titolo valido, ma senza il pagamento completo della sanzione a titolo di oblazione, esso non produce effetti legali. In altre parole, il titolo non potrà essere utilizzato per comprovare la legittimità dell’immobile in future pratiche edilizie o in caso di trasferimento della proprietà. Pertanto, sebbene il titolo diventi valido con il decorso dei termini e il soddisfacimento degli altri requisiti, la sua efficacia dipende dall’adempimento completo dell’obbligazione pecuniaria connessa.

È possibile la sanatoria senza doppia conformità?

La regolarizzazione di opere abusive senza soddisfare i requisiti della doppia conformità non è consentita; eventuali permessi concessi in tal senso sono considerati illegittimi.

A confermarlo è la sentenza penale n. 4625/2022 della Corte di Cassazione secondo cui, nel caso di abuso edilizio, non è concessa alcuna sanatoria se prima non si attesti la doppia conformità.
Nel caso in esame, una titolare di attività di ristorazione si trova di fronte a un’ordinanza di demolizione emessa dal Comune riguardante alcune strutture (tettoie, gazebo, recinzioni, ecc.) realizzate molti anni prima senza le dovute autorizzazioni. Non ricevendo alcuna risposta dall’Amministrazione territoriale dopo aver presentato una richiesta di accertamento di conformità delle opere, la ristoratrice decide di appellarsi al Tar per chiedere l’annullamento dell’ordinanza di demolizione.

Tuttavia, il Tar respinge il ricorso, che viene quindi riproposto in appello presso il Consiglio di Stato (CdS). In difesa della ricorrente, si argomenta che le opere in questione, già oggetto di un’ordinanza di demolizione oltre 10 anni prima, non erano state demolite e che era stata presentata una domanda di sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/01.

Il Consiglio di Stato, nella sua sentenza, conferma che le sanzioni edilizie non sono influenzate dal tempo trascorso dall’abuso e che l’ordinanza di demolizione non richiede una motivazione specifica sull’interesse pubblico. Il CdS chiarisce inoltre che l’accertamento di conformità presentato dopo l’ordinanza di demolizione non influenza la sua legittimità, ma potrebbe condizionarne l’efficacia.

Alla fine, i giudici confermano che spetta all’Amministrazione valutare la validità della domanda di accertamento di conformità, con l’obbligo di agire in caso di esito negativo per evitare ulteriori conseguenze e interpretazioni indebite della propria tolleranza. Il ricorso della ristoratrice non viene accolto.

Tuttavia, come affermato, con il decreto salva-casa vengono modificate le regole relative alla doppia conformità in riferimento alle parziali difformità e alle variazioni essenziali.

Doppia conformità urbanistica: esempio

In riferimento a quanto detto, ipotizziamo che un proprietario abbia esteso il proprio appartamento nel 2010 senza ottenere i permessi necessari.

Affinché possa richiedere la regolarizzazione tramite l’accertamento di conformità, è fondamentale che il Piano urbanistico dell’epoca consentisse tale ampliamento e che attualmente non vi siano state modifiche che rendano impossibile la conformità dell’intervento.

Se, al contrario, il piano urbanistico è stato modificato in modo tale da non consentire più l’ampliamento, l’accertamento di conformità non potrà essere effettuato e non sarà possibile ottenere la sanatoria.

CILA in sanatoria e doppia conformità

A differenza della SCIA in sanatoria e del permesso di costruire in sanatoria, la CILA in sanatoria non richiede la dimostrazione della doppia conformità.

Ricordiamo che la CILA in sanatoria permette di regolarizzare interventi edilizi ordinari che:

• non coinvolgono parti strutturali dell’edificio;
• non modificano il volume complessivo;
• non cambiano l’uso previsto dell’immobile.

Questa comunicazione è obbligatoria per lavori di manutenzione, recupero o restauro conservativo che non richiedono un permesso di costruire. Deve essere presentata all’ufficio tecnico comunale prima di iniziare qualsiasi lavoro significativo di manutenzione, restauro o recupero conservativo senza interventi strutturali significativi.

La CILA “in sanatoria” (o meglio sarebbe dire CILA tardiva) è necessaria quando non è stata presentata la CILA iniziale prima o durante i lavori, oppure quando sono state apportate modifiche edilizie minori senza la documentazione adeguata.

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Doppia conformità urbanistica e sismica: sentenza di riferimento

La doppia conformità a cui allude l’art. 36 (Accertamento di conformità) del D.P.R. 380/2001 sussiste quando risultino rispettate le legittime condizioni regolamentari urbanistiche sia al momento della realizzazione dell’abuso edilizio che nel momento in cui si richiede la sanatoria edilizia.

Ma tutto ciò se vale per la regolarità urbanistica di un manufatto da sanare, non vale se a monte sia stato violato anche il regolamento antisismico, ne deriva, quindi, che senza una doppia conformità sismica non può bastare una doppia conformità urbanistica ai fini della sanatoria edilizia.

Questa è la conclusione a cui è giunta la Corte di Cassazione nella sentenza penale n. 2357/2023.

Come sanare l’abuso cedendolo al parente: il caso

Un privato decideva di sopraelevare di un piano la propria abitazione anche attraverso opere in calcestruzzo armato in difetto di qualsivoglia permesso di costruire o del rispetto della normativa antisismica.

Successivamente, l’immobile veniva sottoposto a sequestro preventivo nel mezzo dei lavori.

Il proprietario presentava, quindi, un’istanza volta al rilascio del permesso di costruire in sanatoria per la sopraelevazione, ma l’Amministrazione non accoglieva la domanda, poiché il terreno interessato dalla domanda del titolo abilitativo non raggiungeva la cubatura necessaria per sviluppare la volumetria richiesta dalla sopraelevazione. Il nostro protagonista allora donava metà della proprietà ad un parente il quale, dopo avervi asservito un ulteriore terreno di sua proprietà limitrofo al fine di acquisire la cubatura necessaria a completare la sopraelevazione, ripresentava l’istanza di sanatoria in qualità di comproprietario, che veniva accolta con il rilascio del permesso di costruire.

A causa della contestazione del suddetto titolo in sanatoria, la questione finiva nelle aule giudiziarie fino alla decisione della Corte d’Appello che si esprimeva sul permesso di costruire in sanatoria ritenendolo non sufficiente ad estinguere il reato:

• urbanistico in quanto le opere in questione non avrebbero avuto la c.d. doppia conformità richiesta dall’art. 36 del TUE, in quanto solo successivamente all’esecuzione dell’opera il parente del ricorrente, dopo aver acquisito la proprietà dell’immobile, avrebbe asservito altro terreno di sua proprietà che le avrebbe consentito di regolarizzare il volume realizzato;
• di violazione in materia di cemento armato e della normativa antisismica.

L’imputato decideva di ricorrere, quindi, in Cassazione.

Cassazione: reato antisismico come reato paesaggistico

Gli ermellini in premessa ribadiscono che l’atto di sanatoria discusso non può determinare alcun effetto estintivo del reato, poiché non è riconducibile alla sanatoria c.d. propria, delineata dall’art. 36 D.P.R. 380/2001, poiché quest’ultima può riguardare soltanto lavori ultimati, laddove nel caso di specie essi erano palesemente ancora in corso; trattasi, quindi, di sanatoria c.d. “impropria” (o “sanatoria giurisprudenziale”), come tale improduttiva di alcun effetto estintivo del reato.

Detto ciò, i giudici chiariscono che:

Il rispetto del requisito della “doppia conformità” è escluso anche dalla violazione della disciplina antisismica

violazione per la quale è intervenuta la condanna del ricorrente.

Ed invero, per quanto riguarda le zone soggette alla normativa antisismica, si pone il problema del raccordo tra le disposizioni che regolano la sanatoria (art. 36 del TUE) e le specifiche disposizioni di cui agli artt. 83 e ss. del medesimo testo unico e la conseguente possibilità di sanatoria degli abusi edilizi realizzati in zona sismica, “considerando le palesi finalità di tutela dell’incolumità pubblica che la specifica disciplina persegue e la diffusa sismicità del territorio nazionale…”.

In sintesi, la questione che si pone è abbastanza simile a quella affrontata con riferimento alla sanatoria degli abusi in zona vincolata, dovendosi invero considerare, in primo luogo:

• se sia o meno possibile rilasciare un’autorizzazione postuma ai fini della disciplina antisismica;
• quali siano i rapporti tra i titoli conseguiti in base alla disciplina antisismica ed il permesso di costruire;
• se possa rilasciarsi il permesso di costruire in sanatoria per interventi abusivi eseguiti in zona sismica.

Doppia conformità e disciplina antisismica

La Corte Suprema spiega che il controllo esercitato nelle zone sismiche è di natura preventiva e che attualmente la disciplina antisismica non contempla alcuna forma di sanatoria o autorizzazione postuma per gli interventi eseguiti senza titolo, manca, in definitiva, una procedura che consenta all’interessato di richiedere un’autorizzazione postuma.

Le particolari disposizioni in materia di costruzioni in zone sismiche lasciano, dunque, uno spazio estremamente esiguo al mantenimento in essere degli interventi abusivi. Il destino del manufatto illecitamente realizzato in zona sismica resta, peraltro, comunque segnato qualora debba essere demolito perché in contrasto con la disciplina urbanistica, dal momento che, come si è detto, il legislatore regola, nell’art. 94, l’autorizzazione per l’inizio dei lavori in zone sismiche “fermo restando l’obbligo del titolo abilitativo all’inter\lento edilizio … ” ed, infatti, si è in più occasioni condivisibilmente specificato che l’autorizzazione sismica costituisce presupposto tassativo ai fini del rilascio del titolo edilizio (Cons. di Stato Sez. 3, n. 4142 del 31 \5\2021 la definisce “presupposto indispensabile”; anche la Corte costituzionale – sent. 101 \2013 – ha affermato che “l’accertamento del rispetto delle specifiche norme tecniche antisismiche è sempre un presupposto necessario per conseguire il titolo che consente di edificare“).

Doppia conformità sismica

Considerando l’art. 36 del TUE, è evidente che la stretta connessione tra autorizzazione sismica e permesso di costruire, di cui si è appena detto, incide in maniera significativa anche sulla procedura di sanatoria, venendosi a porre, in primo luogo, la questione della totale assenza di norme specifiche che consentano il rilascio di un’autorizzazione sismica postuma.

Tale evenienza risulta determinante, perché è evidente che se la possibilità di ottenere una autorizzazione simica “in sanatoria” ad intervento ormai eseguito non è prevista, viene a mancare un necessario presupposto per il rilascio del permesso di costruire ai sensi dell’art. 36 D.P.R. 380/2001.

In conclusione, la Cassazione afferma che dovendo escludere che possa estinguersi la contravvenzione sismica attraverso il deposito allo sportello unico, dopo la realizzazione delle opere e, quindi, “a sanatoria”, della comunicazione richiesta dall’art. 93 del TUE e degli elaborati progettuali, allo stesso modo è da ritenersi escluso il rispetto del requisito della doppia conformità in caso di violazione della disciplina antisismica, come avvenuto nel caso in esame.

Il ricorso non è, quindi, accolto.

Ricordiamo che l’Italia è un paese ad alto rischio sismico per cui la necessità di verificare l’efficienza statica del nostro enorme patrimonio edilizio nuovo ed esistente in cemento armato, muratura, acciaio e legno è un obbligo costante e colmo di responsabilità penali oltreché morali, per la sicurezza di chi lo abita o semplicemente per chi si trovi a transitarvi accanto.

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Altre sentenze e approfondimenti

Di seguito si propongono una serie di sentenze e approfondimenti sul tema della doppia conformità o relativi a tale tematica:

Doppia conformità edilizia: cosa cambia davvero dopo il Salva Casa?

Il Consiglio di Stato (sentenza n. 1221/2026) chiarisce come si coordinano la doppia conformità tradizionale prevista dall’art. 36 del TUE e il nuovo regime più elastico introdotto dal decreto “Salva Casa” (art. 36‑bis, d.l. 69/2024, l. 105/2024), fornendo utili indicazioni sui presupposti per la sanatoria edilizia.

Doppia conformità e Salva Casa
La giurisprudenza ribadisce che la doppia conformità classica resta il modello di riferimento per la sanatoria ordinaria: l’intervento deve essere lecito sia al momento della costruzione sia al momento della domanda di sanatoria, sia sul piano urbanistico sia su quello edilizio. Il Salva Casa, invece, introduce una doppia conformità “alleggerita”, che distingue la conformità urbanistica al momento della domanda (attuale) da quella edilizia al momento della realizzazione, ma solo per ipotesi tipizzate di parziali difformità, abusi collegati alla SCIA e variazioni essenziali.

Il caso concreto: opera senza titolo e senza PUU
Nella vicenda esaminata, un manufatto di circa 142,95 m³ era stato costruito nel 2011 fuori dalla lottizzazione, in zona F del PRG, in assenza di qualsiasi titolo edilizio e prima dell’approvazione del Progetto Unitario di Utilizzazione (PUU) della maglia, avvenuta nel 2016. Comune e TAR hanno negato la sanatoria ritenendo mancante la doppia conformità, perché al momento dell’abuso non esisteva il presupposto urbanistico attuativo (PUU) richiesto dalle NTA, e il Consiglio di Stato conferma questo orientamento.

Il Collegio sottolinea che il PUU ha natura di piano esecutivo semplificato, strumento intermedio tra PRG e permesso di costruire, necessario per disciplinare in dettaglio la lottizzazione; pertanto non è sostituibile né surrogabile dal semplice titolo edilizio. Seguendo questa logica, l’opera realizzata nel 2011 difettava di conformità urbanistica originaria, perché costruita senza il PUU allora richiesto: questa carenza genetica, non risolta da atti sopravvenuti, preclude la sanatoria ordinaria ex art. 36.

Quando si applica il Salva Casa e quando no
La sentenza mette in luce una regola pratica: il nuovo regime del Salva Casa non si sostituisce automaticamente alla disciplina tradizionale, ma opera solo nei casi specificamente individuati dal legislatore, con difformità parziali e situazioni tipizzate. In presenza di un vizio urbanistico originario e strutturale, come l’assenza del PUU al momento della costruzione, resta decisivo il filtro della doppia conformità “pesante” ex art. 36, che esclude la sanatoria se l’opera non era assentibile fin dall’origine, anche se la disciplina urbanistica è poi cambiata.

Leggi qui per una trattazione più approfondita della sentenza del CdS

Leggi anche:

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• La richiesta di accertamento di conformità annulla la demolizione?
• Vendita immobile con difformità urbanistiche prescrizione
• Fac simile dichiarazione di conformità urbanistica e catastale
• Niente PdC in sanatoria senza autorizzazione sismica
• Condono edilizio 1985

Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/doppia-conformita-e-disciplina-antisismica/