Cumulo alla rinfusa: definizione, evoluzione normativa e qualificazione SOA
Si tratta di un meccanismo agevolativo per i consorzi stabili che permette di dimostrare il possesso di requisiti di qualificazione necessari per poter partecipare ad una gara
I consorzi stabili rappresentano uno dei temi più complessi nel sistema degli appalti pubblici.
Dietro una struttura giuridica consolidata si nascondono, infatti, questioni interpretative e operative che il Correttivo (D.Lgs. 209/2024) ha tentato di chiarire, intervenendo in particolare sulla disciplina del cumulo alla rinfusa dei requisiti.
Indice
Cosa sono i consorzi stabili?
Prima di capire esattamente cos’è il cumulo alla rinfusa, è giusto soffermarci sulla definizione di “consorzi stabili”. Introdotti con la Legge Merloni (L. n. 109/1994), essi sono soggetti giuridici autonomi, di natura mutualistica, che operano come un unico interlocutore verso la stazione appaltante, pur mantenendo un legame organico con le imprese consorziate. Nello specifico, l’art. 65, comma 2, lett. d), del d.Lgs. 36/2023 stabilisce che i consorzi stabili rientrano nella definizione di “operatori economici”, anche costituiti in forma di società consortili ai sensi dell’articolo 2615-ter del codice civile, tra imprenditori individuali, anche artigiani, società commerciali, società cooperative di produzione e lavoro. I consorzi stabili sono formati da non meno di 3 consorziati che, con decisione assunta dai rispettivi organi deliberativi, abbiano stabilito di operare in modo congiunto nel settore dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture per un periodo di tempo non inferiore a 5 anni, istituendo a tal fine una comune struttura di impresa.
È proprio l’autonomia organizzativa del consorzio – autonoma e distinta da quella delle singole imprese aderenti – a costituire, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza (Adunanza Plenaria n. 5/2021), il presupposto essenziale per l’applicazione del cumulo alla rinfusa.
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Consiglio di Stato 889/2026: il tramonto del “cumulo alla rinfusa” per le consorziate esecutrici
Il D.Lgs. 209/2024 supera il “cumulo alla rinfusa” per i consorzi stabili nei lavori: se l’esecuzione è affidata a consorziate, i requisiti devono essere posseduti da queste. L’art. 67 del D.Lgs. 36/2023 distingue infatti tra esecuzione diretta del consorzio (cumulo ammesso) e affidamento alle consorziate (qualificazione autonoma o tramite avvalimento). Il TAR Catania (sent. n. 889/2026) conferma l’esclusione del consorzio che designa un’esecutrice priva della SOA richiesta. La qualificazione deve riferirsi al soggetto esecutore effettivo, non al consorzio in astratto.
Stop quindi a requisiti “figurativi”: servono capacità reali, mezzi e organizzazione in capo all’impresa che esegue. Leggi l’approfondimento.
TAR Toscana 399/2026: appalti di beni tutelati, si può applicare il cumulo alla rinfusa nei consorzi stabili?
Il TAR Toscana (sent. 399/2026) conferma che negli appalti su beni culturali è vietato il cumulo alla rinfusa: l’impresa che esegue i lavori deve possedere in proprio la qualificazione richiesta (OG2). Il caso riguarda l’adeguamento sismico del Municipio di Calenzano, dove un consorzio aveva indicato una consorziata con classifica inferiore. I giudici chiariscono che, nel settore dei beni culturali, non è ammesso l’avvalimento e la qualificazione deve corrispondere all’esecutore reale dei lavori. Il TAR annulla l’aggiudicazione: onere della prova sulla qualificazione “in proprio” spetta all’aggiudicatario, e quote di esecuzione non chiarite invalidano l’offerta. Leggi l’approfondimento.
Consorzi stabili e reti di impresa: le differenze
Possiamo fare una distinzione tra consorzi stabili e reti di impresa. Abbiamo già definito i primi, passiamo ora alle reti di impresa. La rete d’impresa, disciplinata dalla legge 18/06/2009 n. 33 (attuativa della legge 39/2009), non costituisce un nuovo soggetto giuridico: le imprese partecipanti restano indipendenti e collaborano tramite un programma comune che definisce obiettivi strategici, modalità operative e criteri di valutazione dei risultati. Questa forma contrattuale permette di esercitare attività non solo strumentali ma anche strategiche, favorendo lo sviluppo collettivo e individuale delle aziende attraverso progetti di cooperazione e innovazione. La governance della rete è flessibile, adattabile al tipo di collaborazione, e può prevedere un organo o comitato facoltativo per l’esecuzione del programma comune, definito liberamente nel contratto.
Consiglio di Stato 8289/2025: il cumulo alla rinfusa si estende anche alle reti di impresa?
Il Consiglio di Stato, con la sentenza 8289/2025, conferma che il cumulo alla rinfusa è riservato ai consorzi stabili e non può essere applicato alle reti d’impresa. Solo i consorzi stabili, dotati di autonomia economica e organizzativa, possono sommare i requisiti SOA tra consorzio e consorziate. Le reti d’impresa, prive di soggettività economica unitaria, devono possedere i requisiti individualmente. La pronuncia chiarisce che l’estensione automatica del cumulo alla rinfusa a forme contrattuali diverse è illegittima. Leggi l’approfondimento.
Cos’è il cumulo alla rinfusa?
Il cumulo alla rinfusa, ora regolamentato dall’art. 67 del D.Lgs. 36/2023, è un meccanismo agevolativo, uno strumento ispirato dal favor partecipationis, inscindibilmente connesso ad una specifica forma di aggregazione di soggetti, vale a dire l’organizzazione d’impresa collettiva di cui all’art. 65, comma 2, lett. d) del d.lgs. n. 36 del 2023, ossia il consorzio stabile.
Esso permette a tali enti di dimostrare il possesso dei requisiti di qualificazione necessari per la partecipazione ad una gara attraverso la somma dei requisiti posseduti dalle singole imprese consorziate. Mira a potenziare la capacità competitiva dei consorzi stabili, i quali, unendo le risorse delle singole imprese (anche PMI), possono raggiungere livelli di qualificazione altrimenti preclusi. In concreto, il consorzio stabile può essere ammesso alla procedura di gara, anche se alcuni dei suoi membri non possiedono individualmente tutti i requisiti richiesti, a condizione che designi uno o più consorziati come esecutori dell’appalto. Questa flessibilità nell’applicazione è un tratto distintivo innovativo introdotto dal D.Lgs. 36/2023.
Il cumulo alla rinfusa può essere considerato come una forma di avvalimento ex lege, con il relativo regime di corresponsabilità. Ciò implica che consorzio stabile e consorziate devono essere visti come un unico soggetto giuridico, a prescindere da chi possieda i requisiti di qualificazione e da chi esegua materialmente le prestazioni. In questa prospettiva, tipica dell’avvalimento ex lege, la responsabilità è solidale sia per chi mette a disposizione i requisiti sia per chi realizza l’appalto. Solo adottando questa logica di unicità è possibile spiegare la separazione funzionale tra il soggetto qualificato, che non esegue, e quello esecutore, che non dispone direttamente dei requisiti richiesti.
Il cumulo alla rinfusa vale anche nei beni culturali?
Il TAR Potenza, con la sentenza 487/2025, chiarisce un aspetto importante in riferimento al cumulo alla rinfusa: esso non è applicabile agli appalti relativi ai beni culturali. Nel caso specifico, il Consorzio aveva indicato come imprese esecutrici due consorziate in possesso della qualificazione SOA nella categoria OG2 (restauro e manutenzione dei beni immobili sottoposti a tutela), rispettivamente con le classifiche III bis e III. Tali qualifiche non consentivano tuttavia di coprire integralmente l’importo dei lavori richiesti, quindi, l’appalto non poteva essere eseguito integralmente.
Il Tribunale ha richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui, ai sensi dell’art. 67, comma 4, del D.Lgs. 36/2023, il cumulo alla rinfusa – che permette ai consorzi stabili di sommare i requisiti posseduti dalle proprie consorziate, anche se non esecutrici – non è applicabile agli appalti riguardanti beni culturali. In tali casi, infatti, gli artt. 132 e 133 del Codice dei contratti e l’Allegato II.18 impongono che la qualificazione sia direttamente e integralmente posseduta dalle imprese che eseguono i lavori, senza possibilità di utilizzare i requisiti maturati da altri soggetti del consorzio.
Il TAR ha inoltre osservato che il certificato SOA prodotto non dimostrava il possesso, da parte del Consorzio, della qualificazione OG2 classifica V maturata attraverso appalti eseguiti in proprio, come richiesto anche dal Comunicato ANAC del 28 maggio 2025. È il Consorzio, infatti, a dover provare di aver conseguito autonomamente la qualificazione nelle categorie e classifiche previste dal bando.
La decisione ha anche confermato la legittimità del disciplinare di gara, che impone – conformemente alla sentenza della Corte costituzionale n. 91/2022 – che i requisiti siano posseduti dal Consorzio, se esegue direttamente, o dalle imprese designate per l’esecuzione.
Il giudice ha infine rilevato ulteriori irregolarità: il Consorzio non aveva dichiarato in modo puntuale le lavorazioni da subappaltare, come previsto dal disciplinare, né poteva modificare la composizione soggettiva delle imprese designate dopo la presentazione dell’offerta, in violazione dell’art. 7 del disciplinare e delle disposizioni del D.Lgs. 36/2023.
Il cumulo alla rinfusa vale per i criteri premiali?
Il TAR Puglia Bari (Sez. II, sent. n. 464/2026) chiarisce che il cumulo alla rinfusa ex art. 67 D.Lgs. 36/2023 opera esclusivamente nella fase di qualificazione dei consorzi stabili. Non è invece utilizzabile nella fase di valutazione dell’offerta tecnica e attribuzione dei punteggi premiali. Le esperienze pregresse devono essere direttamente riferibili al soggetto che esegue la prestazione e non possono essere “aggregate” tra consorziate. Rileva, ai fini valutativi, solo l’esperienza del consorzio o della consorziata esecutrice effettivamente designata. Leggi l’approfondimento.
L’evoluzione normativa del cumulo alla rinfusa
Nel precedente quadro normativo (art. 47 del D.Lgs. 50/2016), i consorzi dovevano dimostrare il possesso dei requisiti di idoneità tecnica e finanziaria per partecipare alle gare, fatta eccezione per quelli relativi alla disponibilità di attrezzature, mezzi d’opera e personale medio annuo, che potevano essere considerati cumulativamente tra consorzio e consorziati. Questa impostazione ha introdotto un modello più flessibile e competitivo, permettendo ai consorzi di presentare una capacità qualificativa complessiva più solida e adeguata alle esigenze delle procedure di gara.
Il cumulo alla rinfusa nel vecchio Codice (D.Lgs. 50/2016)
Il D.lgs. 50/2016, nella versione aggiornata dal correttivo del 19 aprile 2017, n. 56, all’art. 47, comma 1, riprendeva quanto previsto dall’art. 35 del D.lgs. 163/2006, confermando il criterio del cumulo alla rinfusa per i requisiti relativi ad attrezzature, organico medio annuo e mezzi d’opera. Il comma 2 consentiva ai consorzi stabili di utilizzare sia i requisiti maturati direttamente, sia quelli delle singole consorziate designate per l’esecuzione delle prestazioni, secondo un meccanismo di “doppia spendita”, con la possibilità aggiuntiva di ricorrere all’avvalimento ex art. 89 per i requisiti delle consorziate non designate. In sostanza, il cumulo alla rinfusa si applicava solo ai requisiti di disponibilità di attrezzature, mezzi e organico, mentre gli altri requisiti potevano essere utilizzati dal consorzio solo se posseduti dalle consorziate indicate o acquisiti tramite avvalimento.
Il cumulo alla rinfusa dopo lo Sblocca Cantieri (D.L. 32/2019)
Lo sblocca cantieri ha modificato il comma 2 dell’art. 47 e aggiunto il comma 2 bis, stabilendo che i consorzi stabili possono svolgere le prestazioni sia attraverso la propria struttura sia tramite i consorziati indicati in sede di gara, senza che ciò configuri subappalto, pur mantenendo la responsabilità solidale verso la stazione appaltante. Per i lavori, il regolamento di cui all’articolo 216, comma 27-octies, definisce i criteri per l’attribuzione delle prestazioni al consorzio o ai singoli consorziati. Inoltre, la valutazione dei requisiti richiesti ai consorzi stabili per l’affidamento di servizi e forniture avviene verificando l’effettiva sussistenza di tali requisiti presso i consorziati (cfr. art. 1, comma 20, lett. l del D.L. 32/2019, convertito in legge 55/2019).
La modifica in questione ha animato il contrasto giurisprudenziale in ordine ai limiti entro i quali è legittimo il cumulo alla rinfusa.
Due orientamenti giurisprudenziali contrastanti
Secondo un primo filone interpretativo, quando il consorzio indica una consorziata come esecutrice, quest’ultima deve possedere autonomamente i requisiti di qualificazione; analogamente, se il consorzio esegue l’opera con le proprie strutture, deve dimostrare e comprovare direttamente il possesso dei requisiti. Per poter utilizzare i requisiti di una consorziata non designata per l’esecuzione, occorre invece ricorrere all’avvalimento. Questo orientamento è stato confermato da diversi provvedimenti giurisprudenziali, tra cui TAR Lazio, III, 3 marzo 2022, n. 2571; Cons. Stato, V, 22 agosto 2022, n. 7360; TAR Ancona, I, 25 febbraio 2023, n. 119; TAR Milano, I, nn. 397, 597 e 744 del 2023; TAR Napoli, III, 22 febbraio 2023, n. 1152. La tesi si fonda sul testo letterale dell’art. 47 e interpreta la scelta del legislatore di escludere dal nuovo quadro normativo il riferimento al previgente art. 36, comma 7, d.lgs. 163/2006. Ne consegue che, se il consorzio designa per l’esecuzione una o più consorziate, queste devono possedere e comprovare i requisiti tecnici e professionali; le consorziate non qualificate possono comunque avvalersi dei requisiti posseduti dal consorzio stabile o dalle consorziate non esecutrici, ricorrendo all’avvalimento.
Un orientamento opposto sostiene invece che il cumulo alla rinfusa resti generalmente ammissibile. Questa interpretazione è motivata da una lettura pro-concorrenziale e dall’intento del legislatore di valorizzare il consorzio stabile e il cumulo come strumenti per favorire l’accesso al mercato. A sostegno di questa tesi, si colloca la recente giurisprudenza, tra cui TAR Campania, I, 19 aprile 2023, n. 2390, confermata dal TAR Campania, I, 7 settembre 2023, n. 5001, che analizza l’evoluzione normativa e il contrasto interpretativo nato dopo il decreto sblocca-cantieri, aderendo a un approccio più estensivo (TAR Palermo, I, 2 marzo 2023, n. 657; Cons. Stato, V, 2 febbraio 2021, n. 964; id., 29 marzo 2021, n. 2588).
Il TAR evidenzia inoltre un supporto letterale a favore del cumulo: l’art. 47, comma 1, d.lgs. 50/2016, prescrivendo che i requisiti di idoneità tecnica e finanziaria debbano essere posseduti e comprovati dai consorzi stabili secondo le modalità del codice, rinvia all’art. 83, il quale a sua volta rimanda al regolamento di cui all’art. 216, comma 27-octies. In attesa del regolamento, si applicano art. 36, comma 7, d.lgs. 163/2006 e artt. 81 e 94 d.P.R. 207/2010. Il quadro normativo combinato, quindi, conferma che i consorzi stabili possono utilizzare il criterio del “pieno” cumulo alla rinfusa, salvo casi specifici. Di conseguenza, non è condivisibile l’interpretazione secondo cui l’art. 47 avrebbe limitato il cumulo ai soli mezzi e all’organico medio annuo.
Il cumulo alla rinfusa nel nuovo Codice appalti (D.Lgs. 36/2023)
Prima dell’entrata in vigore del Correttivo, la qualificazione a un Consorzio stabile era attribuita attraverso due modalità:
- mediante “cumulo alla rinfusa” della qualificazione conseguita dalle consorziate, secondo le disposizioni di cui all’art. 67, comma 8, del Codice appalti;
- mediante i propri requisiti, ma invocando la deroga per i requisiti di adeguata capacità organizzativa (personale e attrezzature), per i quali possono essere sommati i costi e le dotazioni in carico alle consorziate, purché risultanti in dotazione stabile a queste ultime, come previsto anche dall’art. 18, comma 17 dell’Allegato II.12 al Codice.
Il cumulo alla rinfusa dopo le modifiche del Correttivo (D.Lgs. 209/2024)
Con il Correttivo abbiamo assistito ad una rimodulazione e chiarimento delle disposizioni in materia, con differenti modalità di qualificazione dei consorzi stabili in sede di rilascio delle attestazioni SOA nonché diverse modalità di partecipazione alla gara da parte degli stessi.
Nello specifico, il D.Lgs. 209/2024 ha ampliato le possibilità per i consorzi di qualificarsi per le gare pubbliche, offrendo maggiore flessibilità e riconoscendo importanza delle diverse competenze e risorse disponibili all’interno del consorzio. Il Correttivo ha anche introdotto la possibilità di avvalersi dei requisiti dei consorziati non designati per l’esecuzione del contratto: un’opzione che ha aperto nuove strade per la qualificazione dei consorzi, specialmente in situazioni in cui alcuni membri possiedono competenze o risorse particolari che potrebbero essere cruciali in determinati appalti.
Con riferimento all’art. 67 del d.lgs. n. 36/2023, il “Correttivo” ha distinto tra:
- appalti di servizi e forniture, dove il cumulo alla rinfusa resta ammesso anche se le consorziate non sono designate come esecutrici;
- appalti di lavori, per i quali:
- se il consorzio esegue direttamente i lavori, può cumulare i propri requisiti con quelli delle consorziate;
- se l’esecuzione è affidata alle consorziate designate, ciascuna deve possedere e dimostrare i requisiti richiesti, potendo ricorrere solo all’avvalimento ai sensi dell’art. 104 del Codice.
Questa disposizione è stata riconosciuta dal Consiglio di Stato come una norma d’interpretazione autentica. Tale natura implica che essa:
- ha valore retroattivo: si limita a chiarire la portata applicativa della disposizione preesistente, risolvendo il dubbio ermeneutico con efficacia ex tunc;
- afferma il cumulo generalizzato per servizi e forniture: ha sancito in via definitiva che, per gli appalti di servizi e forniture, il Consorzio Stabile può ricorrere al cumulo alla rinfusa in modo generalizzato. Ciò consente al Consorzio di integrare i requisiti della lex specialis mediante quelli posseduti da qualsiasi consorziata, inclusa quella non designata come esecutrice.
In tale contesto, l’art. 67, comma 7, come modificato, stabilisce che possono essere oggetto di avvalimento solo i requisiti maturati direttamente dal consorzio, indicati specificamente nell’attestazione SOA. La precisazione nasce per superare il contrasto interpretativo tra chi limitava l’avvalimento ai requisiti propri del consorzio (ANAC, parere n. 558/2023) e chi invece riteneva possibile includere anche quelli ottenuti tramite le consorziate (Cons. Stato, sentt. nn. 364 e 367/2025; TAR Lombardia n. 1097/2025).
Qualificazione consorzi ai fini dell’attestazione SOA
L’ANAC, con il Comunicato del 28 maggio 2025, stabilisce che ai fini del conseguimento dell’attestazione SOA i consorzi possono qualificarsi ai sensi della vigente normativa:
- con il “cumulo alla rinfusa” degli attestati SOA delle consorziate (cfr. art. Art. 67, co. 8);
- cumulando i requisiti delle consorziate, ovvero utilizzando, ai fini delle attestazioni SOA, i requisiti di personale e attrezzature delle consorziate (cfr. art. 18, co 17, all. II.12) che, tuttavia, devono risultare in dotazione stabile a queste ultime;
- attraverso requisiti maturati “in proprio” e come tali indipendenti dai requisiti delle consorziate e di cui deve essere fornita specifica indicazione nella relativa attestazione SOA (art. 67, co. 7, primo periodo).
Partecipare a gare pubbliche con requisiti SOA o gestire un consorzio stabile può essere complesso: richiede precisione nella documentazione, coerenza tra computi, capitolati e preventivi, e una gestione chiara dei requisiti economici e tecnici. Il software contabilità lavori ti offre tutto questo in un’unica piattaforma intuitiva e completa: potrai redigere computi metrici dettagliati, preparare capitolati e preventivi conformi alle norme e organizzare i dati del tuo consorzio in modo sicuro e tracciabile.
Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/cumulo-alla-rinfusa-definizione-evoluzione-normativa-e-qualificazione-soa/
