Il contratto a titolo gratuito per prestazioni professionali nelle PA è ammesso?

Ricordate la vicenda che vide l’amministrazione comunale di Catanzaro al centro di una spinosa questione circa i compensi professionali? L’amministrazione aveva indetto un bando per la redazione del piano strutturale, prevedendo un compenso simbolico di un euro. Un architetto decise di partecipare e si aggiudicò l’incarico. Questa scelta, però, sollevò un’ondata di interrogativi: è un atto di generosità, una strategia per acquisire visibilità o una forma di concorrenza sleale verso gli altri professionisti? L’Ordine degli Architetti contestava la sua condotta, ritenendola lesiva della dignità professionale.

Iniziava così un lungo percorso snodato tra i vari gradi di giudizio per chiarire e mettere nella giusta luce le scelte dell’amministrazione e del tecnico concorrente:

• il Tar della Calabria con la sentenza n. 2435 del 13 dicembre 2016 dichiarava illegittimo il bando di gara per affido incarico a titolo gratuito;
• poi il turno del Consiglio di Stato con la sentenza n. 4614/2017 che si esprimeva positivamente sulla possibilità di un solo rimborso spese, senza compenso;

Ma, infine, ricordiamo, è stata la Suprema Corte a dover chiarire se e in quali limiti un professionista possa rinunciare ad un equo compenso senza violare le regole deontologiche.

Ti ricordo che costituisce obbligo professionale, ma anche per una maggiore garanzia di trasparenza, la redazione in forma scritta o digitale del preventivo spesa della prestazione (legge n. 124/2017 “Legge annuale per il mercato e la concorrenza”, che ha modificato l’articolo 9, comma 4, del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27). Tutto questo non costituisce più un problema con il software per il Calcolo Parcelle che ti consentirà di preparare preventivi chiari e professionali in linea con il D.M. 140/2012.

I chiarimenti dell’ANAC sul conferimento degli incarichi gratuiti

A integrazione e aggiornamento del quadro giurisprudenziale, l’ANAC è intervenuta in due occasioni a fornire indicazioni precise sul tema della gratuità nei contratti pubblici per incarichi professionali.

Con l’atto del 22 ottobre 2025 l’ANAC interviene su una segnalazione riguardante un affidamento gratuito da parte di un’Amministrazione comunale, che (a causa delle finanze dissestate dell’amministrazione) aveva conferito un incarico professionale senza prevedere alcuna procedura pubblica, violando così i principi di concorrenza e parità di trattamento previsti dalla normativa vigente. In particolare, si contestava l’assenza di una valutazione dell’equo compenso, come richiesto dal decreto ministeriale del 17 giugno 2016, e una mancanza di trasparenza nelle modalità di nomina, non essendo chiaro come fosse avvenuta l’autocandidatura del professionista e non essendo stata pubblicata alcuna informativa pubblica in merito all’incarico esterno affidato. Inoltre, non veniva esplicitata né la natura né l’entità della prestazione affidata, né si prevedeva la stipula di un contratto con il professionista incaricato.

A corredo della segnalazione veniva richiamata una nota del professionista designato, datata 5 marzo 2025, nella quale si dichiarava che il progetto di fattibilità tecnico-economica era svolto a titolo gratuito, con l’obiettivo di conseguire successivamente un incarico retribuito per la progettazione esecutiva, come consentito dall’art. 41, comma 8 del D.Lgs. n. 36/2023.

ANAC esorta le pubbliche amministrazioni a:

• eseguire rigorose verifiche preventive sulla legittimità e opportunità dell’incarico gratuito;
• accertarsi della competenza, affidabilità e adeguatezza del professionista secondo criteri oggettivi e documentati;
• assicurare la pubblicazione degli atti nell’apposita sezione “Amministrazione trasparente” per garantire piena trasparenza;
• evitare frazionamenti artificiosi di incarichi per eludere le procedure codicistiche e assicurare la corretta applicazione del Codice.

L’Autorità ha richiamato inoltre l’importanza di adottare misure efficaci per evitare vantaggi sleali legati a incarichi gratuiti che possano pregiudicare la par condicio nella successiva fase di contrattazione per incarichi retribuiti, garantendo così un mercato professionale equo e competitivo.

Infine, nell’atto è ribadito che la gratuità costituisce eccezione e deve essere sempre supportata da motivazioni dettagliate, nel rispetto del divieto generale previsto dall’articolo 8 del Codice Appalti, e inserita in un quadro complessivo di trasparenza, legalità e correttezza procedurale.

Con la Delibera n. 18 del 28 gennaio 2026, l’Autorità Nazionale Anticorruzione interviene su una procedura aperta del Comune di Terzigno per servizi tecnici (progettazione esecutiva, CSP, direzione lavori, CSE) con OEPV qualità/prezzo. Il disciplinare prevedeva, tra i criteri tabellari, 20 punti su 70 per la “gratuità servizi per opere complementari”, articolati in sub-criteri riferiti a quattro “stralci complementari”.

La conclusione di ANAC è netta: il principio dell’equo compenso, come codificato dal novellato art. 8, comma 2, del d.lgs. 36/2023, non consente alle stazioni appaltanti di introdurre meccanismi che incentivano l’offerta di servizi aggiuntivi gratuiti per aggiudicarsi la gara.

Anche quando le prestazioni ulteriori non sono “poste a base di gara” e sono formalmente facoltative, se vengono valorizzate come componente premiale e sono predeterminate/stimabili, devono essere comunque assoggettate a compenso professionale.

In altri termini, la “gratuità” non può diventare un ribasso mascherato o un modo indiretto di comprimere il corrispettivo. In coerenza, ANAC richiama anche un principio espresso dal Consiglio di Stato (III, 3 luglio 2025 n. 5741) sulla necessità di evitare erosioni dell’equo compenso attraverso voci comprimibili o ribassi indiretti.

Qui la sintesi redazionale della delibera ANAC.

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Bando pubblico ad un euro: dove eravamo rimasti?

Ma scopriamo insieme come si è espressa la Corte di Cassazione nell’ordinanza n. 7431 del 20 marzo 2025, ribadendo che il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023, articolo 8, comma 2) vieta le prestazioni gratuite salvo casi eccezionali e ben motivati.

Ricordando in breve i fatti, l’architetto del caso aveva impugnato dinanzi al Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori (Consiglio Nazionale APPC) la delibera del Consiglio di Disciplina dell’Ordine degli Architetti di Como. Tale delibera gli aveva inflitto una sospensione di sessanta giorni dall’esercizio della professione.

La sanzione era dovuta alla violazione degli artt. 20.2 e 24.7 del codice deontologico, in quanto il tecnico aveva accettato un incarico gratuito (1 euro) dal Comune di Catanzaro, a seguito di una gara pubblica, per la redazione di un nuovo strumento urbanistico.

L’architetto, dopo aver vinto la gara per la redazione del piano strutturale del Comune di Catanzaro e del relativo regolamento urbanistico, aveva rinunciato al compenso, ritenendo erroneamente che l’acquisizione dei requisiti professionali necessari per partecipare ad altri bandi giustificasse tale rinuncia.

Motivi di accusa rivolti al tecnico per aver accettato l’incarico a titolo gratuito

Il Consiglio di Disciplina ha ritenuto che la rinuncia al compenso fosse ammissibile solo per ragioni affettive, etico-sociali, di benevolenza o in caso di calamità naturali gravi. L’aver accettato l’incarico per un euro aveva falsato la scelta economica del Comune committente, permettendogli di realizzare a un prezzo simbolico un’opera che altrimenti non avrebbe potuto realizzare al giusto prezzo. Inoltre, a loro giudizio, aveva falsato gli equilibri di mercato, precludendo opportunità professionali a chi non era disposto a svolgere gratuitamente un’opera così importante.

Il Consiglio Nazionale APPC ha condiviso tale posizione, sottolineando che il compenso non deve essere confuso con il rimborso delle spese, che è un ristoro dei costi sostenuti dal professionista, non una remunerazione del servizio.

Motivi di difesa del tecnico ricorrente

L’Architetto ha presentato infine ricorso per Cassazione contro la decisione del Consiglio Nazionale APPC, basandosi su due motivi. Sosteneva che l’accettazione delle condizioni economiche del bando di concorso del Comune di Catanzaro fosse giustificata dai “casi eccezionali” e dalle “comprovate ragioni” richieste dall’art. 20.2 del codice deontologico. Pertanto, non poteva essere equiparata alla condotta sanzionata dallo stesso articolo, ovvero indurre il committente ad affidare l’incarico rinunciando il tecnico al compenso.

Il protagonista del caso richiamava anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 4614 del 2017, che aveva rigettato l’impugnativa del bando di gara del Comune di Catanzaro, proposta tra gli altri dal locale Consiglio dell’Ordine degli Architetti. Secondo tale sentenza, l’utilità economica per il professionista poteva concretizzarsi anche in elementi immateriali, come la promozione esterna derivante dall’esecuzione della prestazione professionale.

La Cassazione e la valenza economica dell’incarico a titolo gratuito

Il compenso di una prestazione, oltre che sotto la specie di un corrispettivo finanziario, può concretizzarsi attraverso altri tipi di vantaggi come un ritorno positivo d’immagine finalizzato a futuri incarichi

La Cassazione ha preliminarmente dichiarato inammissibile l’evocazione in giudizio (quale parte resistente) del Consiglio Nazionale APPC, in quanto organo che ha emesso la decisione impugnata. Ha tuttavia ritenuto ammissibile il ricorso, in quanto proposto anche nei confronti dei soggetti legittimati, ovvero il Consiglio dell’Ordine locale e il Procuratore della Repubblica.

La Cassazione ha ritenuto fondata la doglianza del tecnico. Ha rilevato che il ricorrente era stato sanzionato per la violazione degli artt. 20.2 e 24.7 del codice deontologico, che vietano la rinuncia al compenso o la richiesta di compensi palesemente sottostimati, considerandole pratiche anticoncorrenziali.

La Cassazione ha richiamato la sentenza del Consiglio di Stato n. 4614 del 2017, che aveva esaminato la legittimità del bando di gara del Comune di Catanzaro. Tale sentenza aveva affermato che, anche in considerazione degli interessi pubblici immanenti al contratto pubblico, l’espressione “contratti a titolo oneroso” può assumere un significato attenuato rispetto all’accezione tradizionale.

La garanzia della serietà dell’offerta e dell’affidabilità dell’offerente può essere assicurata anche da altri vantaggi, economicamente apprezzabili anche se non direttamente finanziari, potenzialmente derivanti dal contratto:

Anche a non voler accedere alla nozione di onerosità sposata dal Consiglio di Stato nella richiamata sentenza, a mente della quale il vantaggio non deve essere necessariamente di carattere finanziario, ma può assumere una valenza economica, anche nel caso in cui il risultato positivo conseguito dal professionista comunque si risolva in un ritorno di carattere immateriale, ma pur sempre suscettibile di arrecare in prospettiva vantaggi ulteriori (come appunto nel caso di arricchimento del curriculum professionale), risulta però evidente che le ipotesi nelle quali è ammessa la gratuità della prestazione da parte del professionista non sono limitate alle sole situazioni indicate nella decisione impugnata (e cioè particolari ragioni affettive o a particolari ragioni di carattere etico-sociale o di benevolenza o in occasione di calamità naturali di particolare gravità), ma si estendono anche a quelle ipotesi in cui la scelta del professionista sia ispirata all’obiettivo di conseguire un personale ed indiretto vantaggio, quale deve reputarsi essere quello di incrementare in futuro la capacità di rendere il proprio profilo professionale maggiormente competitivo in vista del conseguimento di futuri incarichi.

In questa ottica, l’utilità economica per il concorrente può concretizzarsi anche in elementi immateriali inerenti al fatto stesso del divenire ed apparire esecutore della prestazione richiesta dall’Amministrazione. Questo effetto indiretto di potenziale promozione esterna del professionista può costituire una controprestazione contrattuale, anche se a risultato aleatorio.

Il ricorso è stato quindi accolto.

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Quali sono i punti in comune tra il documento dell’ANAC e l’ordinanza 7431/2025 della Cassazione?

I punti in comune tra il documento dell’ANAC del 22 ottobre 2025 e l’ordinanza 7431/2025 della Cassazione riguardano principalmente la tutela della concorrenza, la trasparenza e la legittimità degli affidamenti di incarichi professionali, in particolare quelli a titolo gratuito.

1. Divieto generale della gratuità con casi eccezionali
   Entrambi i testi concordano nel ritenere che la prestazione d’opera intellettuale gratuita da parte dei professionisti sia vietata salvo che in casi eccezionali e debitamente motivati. La Cassazione specifica che la rinuncia al compenso deve essere giustificata da ragioni etiche, sociali o personali, mentre l’ANAC evidenzia la necessità di motivazioni dettagliate e documentate in atti amministrativi per giustificare la gratuità.
2. Necessità di trasparenza e parità di trattamento
   Sia ANAC che Cassazione sottolineano l’importanza di garantire trasparenza negli affidamenti di incarichi anche a titolo gratuito e di rispettare il principio della par condicio tra professionisti, evitando favoritismi e distorsioni del mercato. L’ANAC precisa la necessità di pubblicare adeguatamente gli atti e le scelte nelle apposite sezioni amministrative, mentre la Cassazione richiama la correttezza e imparzialità nella valutazione delle candidature, anche per incarichi a compenso simbolico.
3. Valutazione del vantaggio economico o immateriale
   Entrambi riconoscono che, anche nei casi di gratuità apparente, il professionista può acquisire un vantaggio economico indiretto, come la promozione professionale o l’arricchimento del proprio curriculum, che vanno considerati come forme di controprestazione lecite ma sottoposte a rigorosi limiti. La Cassazione approfondisce che l’utilità immateriale può soddisfare il requisito dell’onerosità nel pubblico appalto, purché non alteri la concorrenza. L’ANAC, d’altra parte, segnala che tali vantaggi non devono eludere i principi di trasparenza e legalità.
4. Accertamento rigoroso della legittimità e affidabilità dell’incarico
   Entrambi richiedono un accertamento preliminare rigoroso da parte delle amministrazioni circa la legittimità dell’incarico e la verifica dei requisiti e dell’assenza di conflitti di interesse nei confronti degli affidatari. L’ANAC sottolinea specificamente l’obbligo di motivare e documentare ogni scelta, per evitare affidamenti discrezionali o non giustificati.
5. Rischio di distorsione della concorrenza e prescrizioni procedurali
   L’Autorità e la Corte concordano sull’importanza di evitare che incarichi gratuiti preludano a effetti distorsivi del mercato o a un accaparramento sleale di clienti, imponendo procedure trasparenti e non discriminatorie che evitino vantaggi indebiti per chi ha già prestato gratuitamente. L’ANAC inoltre richiama il divieto di frazionamento artificioso per eludere le procedure di gara.

In sintesi, sia l’ANAC sia la Cassazione convergono nel ritenere che la gratuità nelle prestazioni professionali in ambito pubblico sia un’eccezione rigorosamente regolata, nella quale devono sempre essere garantiti trasparenza, parità di concorrenza, motivazioni giuridiche solide e un’attenta valutazione dei potenziali vantaggi, anche indiretti, per il professionista, garantendo condizioni di parità di trattamento tra tutti gli operatori economici.

Contratti a titolo gratuito nel Codice Appalti: i chiarimenti dell’ANAC sull’esclusione incondizionata

Ma torniamo un attimo indietro, facciamo il punto sulla questione degli incarichi pubblici a titolo gratuito prima della nuova chiave di lettura fornita in merito dalla Suprema Corte.

Come funzionano i contratti a titolo gratuito negli appalti pubblici? A quale disciplina fanno riferimento? Quando sono esplicitamente previsti dal Codice Appalti?

Il comunicato ANAC del 5 giugno 2024 offre importanti chiarimenti sull’argomento.

L’art. 13 del D.Lgs. 36/2023 dispone che le disposizioni del codice non si applicano ai contratti esclusi, ai contratti attivi e ai contratti a titolo gratuito, anche qualora essi offrano opportunità di guadagno economico, anche indiretto.

Il comma 5 dell’articolo 13 impone che tali contratti siano comunque affidati seguendo il principio del risultato, il principio di fiducia e il principio di accesso al mercato, come stabilito dagli articoli 1, 2 e 3 del Codice, nonché dall’obbligo generale di motivazione dei provvedimenti amministrativi di cui all’art. 3 della legge 241/1990.

Come chiarisce anche l’ANAC, dunque, l’esclusione dei contratti a titolo gratuito dall’ambito di applicazione del Codice non è incondizionata e le stazioni appaltanti devono comunque rispettare i principi generali, anche di origine europea, che regolano l’uso delle risorse pubbliche.

Alle pubbliche amministrazioni è richiesta la verifica della preventiva sussistenza di tutte le condizioni di legittimità ed opportunità dell’affidamento sopra descritte e di esplicitare le stesse nei documenti propedeutici all’affidamento, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza, fiducia e accesso al mercato, nonché dell’obbligo generale di motivazione dei provvedimenti amministrativi.

Pertanto, non è possibile contrattare con operatori economici che siano stati esclusi ai sensi dell’art 94 del nuovo Codice Appalti. Analogamente, per le cause di esclusione non automatiche, previste dall’articolo 95 del Codice, si applicano le stesse regole anche ai contratti a titolo gratuito, valutando caso per caso l’affidabilità dell’operatore economico.

Le stazioni appaltanti devono considerare attentamente la competenza, l’affidabilità e l’adeguatezza dell’operatore economico per la prestazione richiesta. Questo implica:

• esplicitare le ragioni dell’affidamento negli atti preliminari (es. decisioni di contrarre);
• verificare preventivamente la validità della prestazione offerta, anche se gratuita;
• assicurarsi dell’assenza di conflitti di interesse, dimostrando l’interesse pubblico e il vantaggio per la stazione appaltante.

L’ANAC richiama l’importanza, da parte della stazione appaltante, di garantire la trasparenza mediante la pubblicazione in “Amministrazione trasparente” sottosezione “Bandi di gara e contratti”, assicurando la pubblicazione, quantomeno, della struttura proponente, dell’oggetto dell’accordo/affidamento, con indicazione dell’affidatario/assegnatario, nonché gli estremi della decisione di dare avvio alla procedura (o dell’atto di analogo tenore).

Download Gratuito Comunicato ANAC 5/06/2024 - Affidamento dei contratti a titolo gratuito

In quali casi il Codice Appalti prevede o vieta i contratti a titolo gratuito

L’articolo 134 del nuovo Codice degli Appalti prevede che le amministrazioni pubbliche possano stipulare contratti gratuiti per attività finalizzate alla tutela e valorizzazione dei beni culturali.

L’articolo 8 del Codice prevede che, in deroga al principio di autonomia contrattuale, le prestazioni d’opera intellettuale non possono essere rese gratuitamente, se non in casi eccezionali e previa adeguata motivazione.

Salvo i predetti casi eccezionali, la pubblica amministrazione garantisce comunque l’applicazione del principio dell’equo compenso.

Le pubbliche amministrazioni possono ricevere per donazione beni o prestazioni rispondenti all’interesse pubblico senza obbligo di gara. Restano ferme le disposizioni del codice civile in materia di forma, revocazione e azione di riduzione delle donazioni.

Come la decisione della Cassazione ha ampliato i limiti previsti dall’art. 8 del Codice appalti ai contratti pubblici a titolo gratuito

I giudici della Cassazione, nel fornire una nuova chiave di lettura sulla prestazione gratuita nei contratti pubblici, hanno conciliato il loro giudizio con i limiti espressi dall’articolo 8 del Codice Appalti attraverso un’interpretazione innovativa e ampia del concetto di “contratto a titolo oneroso”. In particolare, hanno ritenuto che la garanzia di serietà e affidabilità dell’offerta non debba necessariamente derivare da un corrispettivo finanziario, ma possa essere assicurata anche da vantaggi immateriali ed economicamente apprezzabili, come il ritorno d’immagine o la promozione esterna del professionista derivante dall’esecuzione della prestazione.

Collegamento con l’articolo 8 del Codice appalti: l’articolo 8 stabilisce che i contratti pubblici devono essere a titolo oneroso, garantendo la concorrenza e la par condicio tra i partecipanti. I giudici della Cassazione hanno rispettato questo principio interpretando l’onerosità in senso esteso: non solo come corrispettivo economico diretto, ma anche come utilità indiretta per il professionista. Hanno sottolineato che il ritorno d’immagine, derivante dall’esecuzione di un incarico pubblico, può costituire una forma di controprestazione contrattuale lecita e autonoma, purché sia economicamente apprezzabile e non violi le regole della concorrenza.

Bilanciamento tra utilità immateriale e concorrenza: per evitare che l’accettazione di compensi simbolici o gratuiti possa ledere la concorrenza o falsare le scelte economiche delle amministrazioni pubbliche, i giudici hanno ribadito la necessità di garantire criteri oggettivi e trasparenti nella selezione delle offerte. In questo modo si tutela la par condicio tra i partecipanti al bando, evitando favoritismi o distorsioni del mercato.

In sintesi, la Cassazione ha armonizzato il proprio punto di vista sul ritorno d’immagine con i requisiti di onerosità previsti dal Codice Appalti, riconoscendo che l’utilità immateriale può essere una forma valida di controprestazione, purché sia inserita in un contesto competitivo e rispettoso delle regole deontologiche e normative.

Contratti a titolo gratuito: altre sentenze di riferimento

Un ente pubblico può legittimamente affidare un incarico professionale a titolo gratuito, derogando al criterio dell’equo compenso. Infatti tale criterio opera nel senso di imporre che il compenso sia equo in quanto lo stesso sia previsto, ma non impedisce che tale compenso sia del tutto assente. Nel contempo, ai fini della selezione dell’affidatario l’ente pubblico è comunque tenuto a garantire il rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento, adottando criteri di scelta che rispettino i requisiti della certezza, conoscibilità, oggettività e imparzialità.

Così si è espresso anche il Consiglio di Stato, Sez. V, 28 febbraio 2023, n. 2084.

La giurisprudenza ha chiarito che anche un affidamento a titolo gratuito configura comunque un contratto a titolo oneroso, soggetto alla disciplina del Codice degli Appalti. Ciò perché l’utilità economica per il contraente non deve necessariamente consistere in un corrispettivo finanziario, ma può derivare da altri vantaggi come il ritorno di immagine.

Per maggiore approfondimento leggi anche:

• “Prestazioni professionali gratuite e PA: per il CdS sono lecite ma a determinate condizioni“
• “Prestazioni professionali: sì dal Tar a consulenze a titolo gratuito per la PA“
• “Pubblicità professionale: quando viola il codice deontologico?“

Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/contratti-titolo-gratuito-chiarimento-anac/