Codice Appalti: la proposta di modifica della Conferenza delle Regioni e delle Province

La Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome ha predisposto un documento di sintesi con le proprie proposte di modifica in vista della riforma del Codice Appalti

Lo scorso 10 settembre si è conclusa la consultazione pubblica avviata dal MIT, Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, sul Codice Appalti (dlgs n. 50/2016) propedeutica ad una proposta di riforma da presentare nel prossimo autunno.

La Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome ha predisposto, con l’ausilio di Itaca e, con il coinvolgimento dei soggetti aggregatori regionali e del GdL osservatori appalti, il documento contenente proposte di modifica ed osservazioni al Codice, finalizzate a semplificare le procedure ed eliminare le criticità rilevate nel primo periodo di applicazione del Codice e che impediscono, sul piano pratico, il corretto operato delle stazioni appaltanti.

Di seguito riportiamo le motivazioni alla base delle proposte di modifica contenute in allegato all’articolo :

Art.3 – Definizioni

Si propone di introdurre, al comma 1 dell’art. 3 del codice, una nuova lettera che contenga la definizione del principio generale di “unicità del luogo di pubblicazione”. Tale definizione è volta a semplificare le attività di pubblicazione delle amministrazioni, con riferimento ai dati da comunicare alle piattaforme telematiche di e-procurement nella gestione delle procedure di scelta del contraente.

Art.21 – Programma degli acquisti e programmazione dei lavori

Al comma 3 la proposta è quella di chiarire che la soglia di 100.000 euro è calcolata in base al valore dell’appalto ai sensi dell’art. 35.

Al comma 6 la proposta emendativa è volta a semplificare l’attività e ridurre gli oneri informativi a carico delle amministrazioni eliminando l’obbligo della trasmissione al “Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori” dell’elenco degli acquisti oltre il milione di euro previsti dal programma biennale di ogni singola amministrazione. Infatti, tale adempimento si configura come oneroso e sostanzialmente inutile.

Art.23 – Livelli della progettazione per gli appalti, per le concessioni di lavori nonché per i servizi

Al comma 2 la proposta emendativa è volta a semplificare le procedure di affidamento della progettazione a professionalità esterne, riducendo i tempi di preparazione delle offerte e di selezione.

Al comma 3 la prima modifica si rende necessaria per coordinare l’intervento regolatorio con la previsione di cui al successivo comma 3 bis del medesimo articolo, nonché per individuale i soggetti istituzionali coinvolti nel procedimento decisionale. La seconda proposta emendativa, invece, è volta a chiarire la formulazione della norma. Infatti, per come attualmente enunciata, per qualsiasi tipo di opera – sia che si tratti della rotonda stradale che di una nuova autostrada sono previsti gli stessi adempimenti nei tre livelli progettuali. Al comma 3 bis la proposta mira ad estendere la progettazione semplificata anche alle manutenzioni straordinarie.

Art.26 – Verifica preventiva della progettazione

Al comma 1 l’attuale formulazione del comma in esame non esplicita in modo chiaro quale livello di progettazione debba essere oggetto di verifica da parte della stazione appaltante. L’emendamento ha l’obiettivo di semplificare le attività delle amministrazioni, prevedendo per gli appalti di lavori solo il progetto posto a base di gara debba essere verificato dalla Stazione appaltante.

Al comma 5 bis è stato rilevato un vuoto legislativo con particolare riferimento alla polizza assicurativa necessaria allo svolgimento della predetta attività.

Art.29 – Principi in materia di trasparenza

Al comma 1 l’applicazione dell’articolo in commento ha aumentato il carico degli oneri delle S.A, provocando un rallentando delle procedure. Al contempo, i benefici di maggiore trasparenza e pubblicità sono talmente elevati che le esigenze di celerità, speditezza e semplificazione devono necessariamente essere contemperati con l’applicazione dei predetti principi.

Al comma 2 la proposta emendativa è volta a semplificare l’attività in ordine agli adempimenti informativi e di trasparenza di cui al comma 2 dell’art. 29, mantenendo la previsione di una piattaforma nazionale unica di riferimento.

Art. 31 – Responsabile Unico Del Procedimento – RUP

L’attuazione della disposizione di cui al presente comma, soprattutto in merito ai requisiti richiesti per il RUP, appare di difficile applicazione soprattutto nelle piccole amministrazioni. Pertanto, è opportuno prevedere un’apposita norma contente i requisiti minimi del RUP e valutare la possibilità di eliminare “l’obbligatorietà” dell’ufficio.

Art. 32 – Fasi delle procedure di affidamento

Introdurre al comma 7 l’emendamento proposto, consente alle S.A. di procedere alla stipula del contratto anche quando, pur avendo tempestivamente avviato le verifiche sul possesso dei requisiti di carattere generale, non siano state acquisite le necessarie certificazioni nel termine di 30 giorni dall’inoltro delle richieste alle competenti autorità.

Art. 36 – Contratti sotto soglia

Al comma 6 per valorizzare le esigenze sociali, in ottemperanza ai principi di economicità dell’appalto, semplificazione e implementazione dell’accesso delle micro, piccole e medie imprese, appare necessario introdurre un comma 6 ter finalizzato a incentivare gli aspetti della territorialità e della filiera corta, per risolvere la problematica fortemente sentita, dalle stazioni appaltanti, da un lato, e dagli operatori economici, dall’altro.

Al comma 9 l’integrazione normativa proposta è volta a precisare la disciplina della pubblicazione degli avvisi, sia con riferimento ai lavori di importo inferiore a un milione di euro e sia ai servizi e forniture sotto soglia affidati con le procedure diverse da quelle ordinarie, ai sensi dell’art. 36, comma 2, lett. a), b), e c).

Art. 37 – Aggregazione centralizzazione delle committenze

Al fine di non pregiudicare l’attività di aggregazione e centralizzazione della spesa svolta da Consip e dai soggetti aggregatori attraverso la messa a disposizione di strumenti di acquisto come definiti dall’art. 3 lett. cccc) ed implementare le politiche di riduzione della spesa.

Art. 38 – Qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza

Al comma 1 è necessario eliminare al primo comma il riferimento ai soggetti aggregatori regionali, per consentire a tutti i soggetti aggregatori previsti nell’articolo 9 del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, di poter ottenere la qualificazione di diritto.

Al comma 3 è necessario prevedere che il sistema di qualificazione debba avere ad oggetto il complesso delle attività oppure le singole fasi della procedura di acquisizione di lavori beni e servizi. Tale modifica consente così di superare il problema della qualificazione unitaria e permette alla SA di qualificarsi anche per singole fasi.

Art. 47 – Consorzi stabili

Si osserva che nei consorzi stabili per servizi e forniture non è necessaria – in caso di utilizzo in avvalimento dei requisiti di un consorziato non esecutore – la presentazione del contratto di avvalimento di cui all’art. 89. Il contratto di consorzio, nei servizi e forniture, già unisce i consorziati. La richiesta del contratto di avvalimento, in tal caso, comporta un mero aggravio della procedura, sia per la Stazione Appaltante che per l’operatore economico.

Art. 50 – Clausole sociali del bando di gara e degli avvisi

La modifica è tesa a specificare che nei casi di “cambio appalto” le clausole sociali trovano applicazione al personale già impiegato nell’appalto.

Art. 51 – Suddivisione in lotti

Con l’emendamento proposto si intende contemperare due contrapposti obiettivi: da un lato, quello di garantire la partecipazione delle MPMI alle gare, con conseguente suddivisione in lotti di importo limitato, e, dall’altro, quello di garantire la razionalizzazione e il contenimento della spesa attraverso la centralizzazione e l’aggregazione delle gare.

Art. 59 – Appalto integrato

In ordine all’art. 59, dal dibattito in corso, emerge che l’utilizzo dell’appalto integrato potrebbe contribuire a ridurrebbe i tempi di realizzazione delle opere pubbliche. Si ritiene che sia necessario temperare l’utilizzo dello strumento per salvaguardare la qualità del lavoro ed evitare fenomeni distorsivi e aumento della spesa pubblica.

Art. 73 – Pubblicazione a livello nazionale

La modifica di eliminare il ricorso alla pubblicazione anche sui quotidiani maggiormente rappresentativi comporta oltre ad una semplificazione dell’attività della SA anche un evidente risparmio di risorse pubbliche.

Art. 77 – Commissione giudicatrice

E’ necessario rimodulare le modalità di individuazione dei membri delle commissioni al fine di non rallentare lo svolgimento delle procedure di gara ed assicurare lo svolgimento delle stesse.

Art. 80 – Motivi di esclusione

Al fine di semplificare i controlli e nell’ottica di una maggiore aderenza della norma in esame con la Direttiva Comunitaria 2014/24 UE è necessario chiarire quali soggetti sono sottoposti a controllo da parte della SA e precisare che per socio di maggioranza sottoposto a controllo si intende la persona fisica.

Art. 83 – Soccorso istruttorio

Si propone di estendere l’istituto del soccorso istruttorio anche alla mancata indicazione del costo della manodopera e degli oneri aziendali.

Art. 84 – Sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici

L’inserimento dell’inciso richiesto assolve alla necessità di chiarezza normativa in materia di qualificazione di appalti di “lavori pubblici” di importo pari o superiore ad € 150.000,00.

Art. 94 – Principi generali in materia di selezione

Per semplificare le procedure di selezione del contraente, specialmente quelle gestite con strumenti telematici, appare necessario introdurre un comma 2 bis che preveda la possibilità per la SA di esaminare le offerte economiche prima di effettuare la verifica dei requisiti di cui all’art. 80.

Art. 95 – Criteri di aggiudicazione

Si propone di elevare l’importo per l’utilizzazione del criterio del solo prezzo, al fine di semplificare e ridurre i tempi di affidamento a fronte dell’obbligo per la stazione appaltante di porre a base di gara la progettazione esecutiva. Con tale emendamento si supera anche la problematica interpretativa verificatasi nel caso di svolgimento delle procedure ordinarie.

Art. 97 – Offerte anormalmente basse

In merito al comma 2 dell’art. 97 dlgs 50/2016, oggetto di esame, appare opportuno definire dettagliatamente le modalità di calcolo sviluppate per la determinazione della soglia di anomalia, uniformando le stesse all’interpretazione resa dal Consiglio di Stato – Adunanza Plenaria con sentenza n.13 del 30/08/2018, al fine di dirimere le innumerevoli controversie insorte ed insorgende.

Art. 101 – Soggetti delle stazioni appaltanti

In merito al comma in esame appare opportuno procedere ad una semplificazione normativa al fine di evitare possibili conflitti di competenza e di funzione tra il direttore dei lavori ed il coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione. In particolare, non risulta conforme alla normativa di settore riconoscere al direttore operativo, sottoposto del direttore lavori, la qualifica di coordinatore per l’esecuzione dei lavori qualora il direttore dei lavori non sia in possesso dei requisiti previsti dalla “normativa vigente”.

Art. 103 – Garanzie definitive

Al comma 11 appare necessario riformulare la disposizione per precisare che in caso di affidamento diretto, la facoltà di non richiedere la costituzione della cauzione definitiva non è subordinata ad un miglioramento del prezzo di aggiudicazione considerato che nella fattispecie il prezzo è concordato mediante trattativa diretta

Art. 105 – Subappalto

Si assiste ad un uso distorto del subappalto soprattutto nel settore dei lavori pubblici, in quanto viene aggirato il limite al suddetto istituto mediante l’utilizzo di altre pratiche elusive quali quelle del distacco della manodopera. Anche per tale motivo ed in un’ottica di maggiore trasparenza e controllo della fase esecutiva dell’appalto è utile riformulare e rideterminare la nozione di subappalto e distinguerla nettamente da quella del subcontratto che deve essere limitata.

Art 106 – Modifiche di contratti durante il periodo di efficacia

Si ritiene necessario disciplinare le modalità per la definizione delle modifiche sia per l’ipotesi delle varianti in corso di contratto di cui all’art. 106 comma 1 lett. c), sia per le ipotesi di modifiche previste dall’art. 106 comma 2, prevedendo una disciplina che ricalca la precedente contenuta nel DPR 207/2010.