Lavori pubblici

Appalti pubblici: tutto quello che devi sapere

Appalti pubblici: definizione, tipologie, normativa, fasi, metodi di aggiudicazione, durata e documenti. Tutto quello che devi sapere

Cosa sono gli appalti pubblici e come si strutturano? Il codice dei contratti pubblici, il D.L.gs. 36/2023, è la principale normativa di riferimento. Analizziamo in questo approfondimento tutti gli aspetti più importanti di un appalto pubblico, partendo dalla definizione.

Appalti pubblici: cosa sono

Cosa si intende per appalti pubblici? Un appalto pubblico è un contratto, soggetto a procedure specifiche, attraverso il quale una pubblica amministrazione affida ad un’impresa la costruzione di un’opera, l’acquisizione di un servizio o la fornitura di beni. Questo strumento è fondamentale per permettere alla pubblica amministrazione di soddisfare la domanda pubblica di beni e servizi necessari per raggiungere i propri obiettivi istituzionali.

Quali sono le tre tipologie principali di appalti?

Gli appalti pubblici si dividono in 3 tipologie principali, ciascuna regolata da una normativa specifica:

  • appalti di opere (lavori pubblici);
  • appalti di servizi;
  • appalti di forniture di beni, che riguardano l’acquisto di prodotti di varie categorie merceologiche necessari per il funzionamento degli enti pubblici.

Appalti di opere

Gli appalti di lavori e opere si riferiscono ad un contratto pubblico stipulato tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, generalmente riguardante:

  • l’esecuzione di lavori in ambito edilizio, come la realizzazione di infrastrutture e la progettazione di impianti (come impianti di telecomunicazione);
  • l’esecuzione e/o la progettazione esecutiva di un’opera, che potrebbe essere un manufatto (ad esempio un edificio);
  • la realizzazione di un’opera che deve soddisfare le esigenze specificate dall’amministrazione nella gara d’appalto, indipendentemente dai mezzi utilizzati dall’operatore economico.

Appalti di servizi

Si fa riferimento a questa tipologia di appalti quando l’attività oggetto del contratto pubblico da parte dell’azienda che vince la gara d’appalto, consiste nell’eseguire una prestazione utile per la stazione appaltante che ha indetto la gara. Il servizio può essere di qualsiasi tipo, sia manuale che intellettuale, purché sia una prestazione continuativa o periodica nel tempo.

In questo tipo di contratto l’appaltatore non deve realizzare un’opera, ma semplicemente fornire un servizio. Tuttavia, anche in un appalto di servizi può essere prevista la realizzazione di un’opera, che però rimane sempre accessoria e strumentale all’erogazione del servizio. Al contrario, nell’appalto d’opera, la creazione di un bene materiale è considerata l’elemento prevalente rispetto a tutti gli altri obblighi contrattuali.

Appalti di forniture di beni

Si tratta di contratti tra una o più stazioni appaltanti e uno o più soggetti economici che hanno per oggetto l’acquisto, la locazione finanziaria, la locazione o l’acquisto a riscatto (con o senza opzione per l’acquisto) di prodotti. L’obiettivo principale di questi appalti è soddisfare le esigenze della pubblica amministrazione in termini di approvvigionamento di beni, che possono includere, ad esempio, materiali da ufficio, attrezzature informatiche, veicoli, forniture sanitarie, e qualsiasi altro tipo di prodotto richiesto per il funzionamento degli enti pubblici.

Appalti pubblici: la normativa

Qual è la normativa che regola gli appalti pubblici? La normativa sugli appalti pubblici è il codice dei contratti pubblici, il D.L.gs 36/2023 che ha sostituito il D.L.gs. 50/2016. Le sue disposizioni sono diventate efficaci a partire dal 1° luglio 2023, eccezion fatta del cosiddetto periodo transitorio durante il quale alcune disposizioni vecchie si sono affiancate alle nuove, senza sostituirle completamente. Il nuovo codice appalti nasce con l’obiettivo di snellire e semplificare diversi processi, senza perdere di vista la qualità delle prestazioni.

Nasce in un contesto particolarmente complesso e frenetico, fatto di bandi PNRR a cui rispondere, scadenze e termini da rispettare. Infatti il codice è anche una risposta efficace alla velocità imposta dai tempi PNRR, un modo per riuscire a realizzare nel migliore dei modi le opere pubbliche, evitando blocchi devastanti e notevoli perdite economiche.

Il nuovo codice appalti si fonda su principi cardine ai quali sono dedicati i primi articoli: il principio del risultato, della fiducia, dell’accesso al mercato, interpretativo e applicativo, di buona fede e di tutela dell’affidamento, di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale, di autonomia contrattuale, di conservazione dell’equilibrio contrattuale, di tassatività delle cause di esclusione e di massima partecipazione, di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore.

Se facciamo un confronto tra vecchio e nuovo codice, ci rendiamo conto che il nuovo ha una struttura analoga a quella vecchia, con l’aggiunta degli allegati. In questo modo si cerca di raccogliere e semplificare il numero di norme e linee guida in un unico documento, basti pensare al numero delle direttive di attuazione, alle linee guida ANAC e ai Regolamenti riferiti al D.Lgs. 50/2016, ricordiamo che il nuovo codice è auto applicativo.

Quali sono le fasi di una gara d’appalto?

Le fasi di un appalto pubblico sono 6:

  1. pianificazione e programmazione: la pubblica amministrazione definisce il quadro esigenziale in materia di lavori (programma triennale dei lavori pubblici) e servizi/forniture (programma biennale degli acquisti);
  2. progettazione: al centro si trova il progetto dell’opera da realizzare, con i 2 livelli di approfondimento successivo (è scomparso il progetto definitivo sempre in un’ottica di miglioramento e velocizzazione delle procedure): restano lo studio di fattibilità tecnico economica e progetto esecutivo;
  3. affidamento: la stazione appaltante mette a gara l’esecuzione dell’opera e sceglie l’operatore secondo determinati criteri;
  4. stipula del contratto: con l’impresa aggiudicataria.
  5. esecuzione dei lavori: si procede alla realizzazione dell’opera o alla prestazione di un bene/servizio;
  6. controllo tecnico amministrativo: si verifica che tutto si stia svolgendo come preventivato.

Pianificazione e programmazione

La pianificazione è la prima fase durante la quale l’ente definisce gli obiettivi da realizzare e i mezzi attraverso i quali farlo, analizzando se è opportuno scegliere un appalto di lavoro o di concessione. In questa prima fase devono essere anche definiti i tempi di realizzazione entro i quali garantire il risultato atteso. La programmazione riguarda sia i lavori che i servizi e le forniture.

Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano il programma triennale dei lavori pubblici e il programma triennale degli acquisti di beni e servizi. Inoltre approvano l’elenco annuale che indica i lavori da avviare nella prima annualità e specifica per ogni opera la fonte di finanziamento, stanziata nello stato di previsione o nel bilancio o comunque disponibile.

Fase di progettazione appalti pubblici

Il D.L.gs. 36/2023 contiene un’importante novità circa i livelli di progettazione: si passa da 3 a 2: scompare il progetto definitivo. Nell’articolo 41 (livelli e contenuti di progettazione), leggiamo che i livelli di progettazione sono 2:

  • progetto di fattibilità tecnico-economica;
  • progetto esecutivo.

Il progetto di fattibilità tecnico-economica ha la finalità di individuare la soluzione migliore in correlazione alle esigenze da soddisfare, che debba garantire un buon rapporto qualità-prezzo e di costi-benefici. Il progetto tiene conto delle linee guida adottate con provvedimento del Presidente del consiglio superiore dei lavori pubblici. Il progetto esecutivo è, invece, sempre coerente al progetto di fattibilità tecnico-economica.

Affidamento

Le disposizioni che riguardano le fasi delle procedure di affidamento sono delineate nell’articolo 17 del codice appalti e nell’allegato I.3. Secondo l’articolo 17 del codice appalti, prima dell’avvio delle procedure di affidamento dei contratti pubblici le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, con apposito atto, adottano la decisione di contrarre individuando gli elementi essenziali del contratto e i criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte. Ogni concorrente può presentare una sola offerta. L’organo preposto alla valutazione delle offerte predispone la proposta di aggiudicazione alla migliore offerta non anomala. Quest’ultima deve essere esaminata e, se legittima e conforme all’interesse pubblico, dopo aver verificato il possesso dei requisiti in capo all’offerente, l’organo competente dispone l’aggiudicazione, che è immediatamente efficace. L’aggiudicazione non equivale ad accettazione dell’offerta. Una volta disposta l’aggiudicazione, il contratto è stipulato secondo quanto previsto dall’articolo 18.

Stipula del contratto

Il contratto è stipulato, a pena di nullità, in forma scritta ai sensi dell’allegato I.1, articolo 3, comma 1, lettera b), in modalità elettronica nel rispetto delle pertinenti disposizioni del codice dell’amministrazione digitale, di cui al D.L.gs. 82/2005 in forma pubblica amministrativa a cura dell’ufficiale rogante della stazione appaltante, con atto pubblico notarile informatico oppure mediante scrittura privata. La stipula del contratto ha luogo entro i 60 sessanta giorni anche in pendenza di contenzioso. Il contratto non può essere stipulato prima di 35 giorni dall’invio dell’ultima delle comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione (stand still). Le stazioni appaltanti sono chiamate ad adeguare i propri processi e gestire una transizione digitale verso gli appalti BIM, i tecnici sono tenuti ad aggiornare i propri strumenti e software di lavoro alle disposizioni del nuovo Codice appalti.

Esecuzione dei lavori

Il protagonista indiscusso di questa fase è l’aggiudicatario dei lavori che provvede alla realizzazione degli stessi nei tempi e nei modi pattuiti in precedenza. I lavori devono essere svolti a regola d’arte e in conformità con quanto disposto nel contratto. Possiamo affermare che si tratta della fase più importante dell’intero appalto in quanto si concretizzano tutte le aspettative precedentemente programmate. Si conclude con l’approvazione del collaudo, per i lavori, o con la verifica di conformità per servizi e forniture.

Controllo tecnico-amministrativo

Di fondamentale importanza sono i controlli da parte delle figure coinvolte (RUP, DEC, collaboratori, ecc.), che comportano l’emissione di certificati di regolare esecuzione e mandati di pagamento del corrispettivo contrattuale. I controlli vengono effettuati anche in corso dell’esecuzione e sono finalizzati all’accertamento del rispetto delle condizioni e dei termini stabiliti dal contratto di appalto. I controlli sono opportunamente documentati tenendo conto delle disposizioni degli artt. 16 e 17 del D. Min. Infrastrutture e Trasp. 07/03/2018, n. 49 previgente, nonché di ovvie esigenze di trasparenza, tracciabilità e rendicontazione. Il RUP negli appalti pubblici ha il compito di coordinare il processo realizzativo dell’intervento pubblico nel rispetto dei tempi, dei costi preventivati, della qualità richiesta, della manutenzione programmata. Per la fase dell’esecuzione vigila, in particolare, sul rispetto delle norme poste a presidio della sicurezza e della salute dei lavoratori.

Metodi di aggiudicazione degli appalti pubblici

I criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici sono 2: l’offerta economicamente più vantaggiosa e il minor prezzo. L’offerta economicamente più vantaggiosa è di sicuro il metodo più scelto ed utilizzato poiché si basa sul miglior rapporto qualità/prezzo.

Secondo il comma 3 dell’art. 108 D.Lgs. 36/2023, il criterio del minor prezzo può essere utilizzato per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, fatta eccezione per i servizi ad alta intensità di manodopera. Il criterio del minor prezzo, come lascia intendere il termine stesso, confronta le varie offerte presentate dagli operatori economici, con la selezione di quella con l’importo più basso.

Durata degli appalti pubblici

Quanto dura un appalto pubblico? A norma dell’articolo 17, comma 3, del codice le gare di appalto e di concessione si concludono nei seguenti termini massimi, ove sia utilizzato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa basato sul miglior rapporto tra qualità e prezzo o sul costo del ciclo di vita:

OEPV:

minor prezzo:

  • procedura aperta: 5 mesi;
  • procedura ristretta: 6 mesi;
  • procedura competitiva con negoziazione: 4 mesi;
  • procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara: 3 mesi.

Durata appalti pubblici

Appalti pubblici: quali sono i documenti di gara?

Secondo l’articolo 82 del codice, costituiscono documenti di gara:

 

 

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Pubblicato da Redazione Tecnica

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