Appalti pubblici: tutto quello che devi sapere

Cosa sono gli appalti pubblici e come si strutturano? Il codice dei contratti pubblici, il D.L.gs. 36/2023, è la principale normativa di riferimento. Analizziamo in questo approfondimento tutti gli aspetti più importanti di un appalto pubblico, partendo dalla definizione.

Dal 1° gennaio 2025, entrano in vigore significative novità per gli appalti pubblici con l’obbligo di implementazione del BIM e di strumenti di gestione informativa digitale. Scopri come.

Appalti pubblici: cosa sono

Cosa si intende per appalti pubblici? Un appalto pubblico è un contratto, soggetto a procedure specifiche, attraverso il quale una pubblica amministrazione affida ad un’impresa la costruzione di un’opera, l’acquisizione di un servizio o la fornitura di beni. Questo strumento è fondamentale per permettere alla pubblica amministrazione di soddisfare la domanda pubblica di beni e servizi necessari per raggiungere i propri obiettivi istituzionali.

Pubblicazione dei documenti di gara entro 3 mesi dall’approvazione del progetto

L’articolo 2 del correttivo del Codice appalti apporta modifiche significative all’articolo 17 “Termini delle procedure di appalto e di concessione” intervenendo sul comma 3 e introducendo il nuovo comma 3-bis.

Nel comma 3 si specifica che le stazioni appaltanti o gli enti concedenti devono pubblicare i documenti di gara iniziali entro 3 mesi dalla data di approvazione del progetto.

Il nuovo comma 3-bis dell’articolo 17 chiarisce che l’allegato I.3 (anch’esso modificato) indica il termine massimo che deve intercorrere tra l’approvazione del progetto e la pubblicazione del bando di gara o l’invio degli inviti a offrire.

Ecco come cambia l’allegato I.3:

Comma 1

La prima modifica riguarda l’alinea del comma 1 completamente sostituito. Secondo l’intervento del correttivo, ora i documenti iniziali di gara devono essere pubblicati entro 3 mesi (termine finora inedito) dalla data di approvazione del progetto in riferimento al comma 3-bis dell’articolo 17. Si tratta di un limite massimo che deve intercorrere tra l’approvazione del progetto e la pubblicazione del bando di gara o l’invio degli inviti a presentare offerte. In questo modo si sottolinea l’esigenza di accelerare ulteriormente la fase pubblica, ritenuta generalmente meno monitorata rispetto alla fase esecutiva, che è regolata dal contratto d’appalto e più facilmente controllabile.

Il riferimento agli inviti presente nell’allegato I.3 chiarisce che la disposizione si applica anche alle procedure sotto soglia comunitaria.

Comma 3

Una modifica al comma 3 inserisce, dopo la parola “termini”, un dettaglio ulteriore: “di cui al comma 1, secondo periodo e al comma 2” che è una sorta di completamento, una precisazione. Viene specificato che i termini decorrono dalla pubblicazione del bando di gara o dall’invio degli inviti a offrire fino all’aggiudicazione della miglior offerta e non possono essere sospesi, salvo in caso di provvedimento cautelare del giudice amministrativo durante un contenzioso.

Comma 4

Analoga correzione si registra al comma 4 dove si intende precisare e quindi sostituire “i termini sopraindicati” con la dicitura “i termini di cui al comma 1, secondo periodo, e al comma 2”, per completezza come è avvenuto nel comma 3.

Comma 5

Modifiche più rilevanti riguardano il comma 5. Attualmente, esso prevede che in presenza di circostanze eccezionali il RUP, con un atto motivato, può prorogare i termini per un massimo di 3 mesi. Se ulteriori situazioni imprevedibili e complesse certificate dal RUP rendono insostenibili i tempi procedurali, il RUP può prorogare i termini per altri 3 mesi con atto motivato.

Secondo il correttivo il RUP può prorogare con atto motivato:

• i termini del comma 1 primo periodo (pubblicazione documenti di gara) per un massimo di un mese;
• i termini del secondo periodo del comma 1 e del comma 2 (tempi di gara) per un massimo di 3 mesi.

In presenza di ulteriori situazioni imprevedibili di oggettiva difficoltà che rendono non sostenibili i tempi procedimentali sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa e della particolare complessità della procedura, certificate dal RUP, quest’ultimo, con proprio atto motivato, può prorogare i termini suddetti rispettivamente per un ulteriore mese e per ulteriori tre mesi.

Quali sono le tre tipologie principali di appalti?

Gli appalti pubblici si dividono in 3 tipologie principali, ciascuna regolata da una normativa specifica:

• appalti di opere (lavori pubblici);
• appalti di servizi;
• appalti di forniture di beni, che riguardano l’acquisto di prodotti di varie categorie merceologiche necessari per il funzionamento degli enti pubblici.

Appalti di opere

Gli appalti di lavori e opere si riferiscono ad un contratto pubblico stipulato tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, generalmente riguardante:

• l’esecuzione di lavori in ambito edilizio, come la realizzazione di infrastrutture e la progettazione di impianti (come impianti di telecomunicazione);
• l’esecuzione e/o la progettazione esecutiva di un’opera, che potrebbe essere un manufatto (ad esempio un edificio);
• la realizzazione di un’opera che deve soddisfare le esigenze specificate dall’amministrazione nella gara d’appalto, indipendentemente dai mezzi utilizzati dall’operatore economico.

Appalti di servizi

Si fa riferimento a questa tipologia di appalti quando l’attività oggetto del contratto pubblico da parte dell’azienda che vince la gara d’appalto, consiste nell’eseguire una prestazione utile per la stazione appaltante che ha indetto la gara. Il servizio può essere di qualsiasi tipo, sia manuale che intellettuale, purché sia una prestazione continuativa o periodica nel tempo.

In questo tipo di contratto l’appaltatore non deve realizzare un’opera, ma semplicemente fornire un servizio. Tuttavia, anche in un appalto di servizi può essere prevista la realizzazione di un’opera, che però rimane sempre accessoria e strumentale all’erogazione del servizio. Al contrario, nell’appalto d’opera, la creazione di un bene materiale è considerata l’elemento prevalente rispetto a tutti gli altri obblighi contrattuali.

Appalti di forniture di beni

Si tratta di contratti tra una o più stazioni appaltanti e uno o più soggetti economici che hanno per oggetto l’acquisto, la locazione finanziaria, la locazione o l’acquisto a riscatto (con o senza opzione per l’acquisto) di prodotti. L’obiettivo principale di questi appalti è soddisfare le esigenze della pubblica amministrazione in termini di approvvigionamento di beni, che possono includere, ad esempio, materiali da ufficio, attrezzature informatiche, veicoli, forniture sanitarie, e qualsiasi altro tipo di prodotto richiesto per il funzionamento degli enti pubblici.

Appalti pubblici: la normativa

Qual è la normativa che regola gli appalti pubblici? La normativa sugli appalti pubblici è il codice dei contratti pubblici, il D.L.gs 36/2023 che ha sostituito il D.L.gs. 50/2016. Le sue disposizioni sono diventate efficaci a partire dal 1° luglio 2023, eccezion fatta del cosiddetto periodo transitorio durante il quale alcune disposizioni vecchie si sono affiancate alle nuove, senza sostituirle completamente. Il nuovo codice appalti nasce con l’obiettivo di snellire e semplificare diversi processi, senza perdere di vista la qualità delle prestazioni.

Nasce in un contesto particolarmente complesso e frenetico, fatto di bandi PNRR a cui rispondere, scadenze e termini da rispettare. Infatti il codice è anche una risposta efficace alla velocità imposta dai tempi PNRR, un modo per riuscire a realizzare nel migliore dei modi le opere pubbliche, evitando blocchi devastanti e notevoli perdite economiche.

Il nuovo codice appalti si fonda su principi cardine ai quali sono dedicati i primi articoli: il principio del risultato, della fiducia, dell’accesso al mercato, interpretativo e applicativo, di buona fede e di tutela dell’affidamento, di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale, di autonomia contrattuale, di conservazione dell’equilibrio contrattuale, di tassatività delle cause di esclusione e di massima partecipazione, di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore.

Se facciamo un confronto tra vecchio e nuovo codice, ci rendiamo conto che il nuovo ha una struttura analoga a quella vecchia, con l’aggiunta degli allegati. In questo modo si cerca di raccogliere e semplificare il numero di norme e linee guida in un unico documento, basti pensare al numero delle direttive di attuazione, alle linee guida ANAC e ai Regolamenti riferiti al D.Lgs. 50/2016, ricordiamo che il nuovo codice è auto applicativo.

Quali sono le fasi di una gara d’appalto?

Le fasi di un appalto pubblico sono 6:

1. pianificazione e programmazione: la pubblica amministrazione definisce il quadro esigenziale in materia di lavori (programma triennale dei lavori pubblici) e servizi/forniture (programma biennale degli acquisti);
2. progettazione: al centro si trova il progetto dell’opera da realizzare, con i 2 livelli di approfondimento successivo (è scomparso il progetto definitivo sempre in un’ottica di miglioramento e velocizzazione delle procedure): restano lo studio di fattibilità tecnico economica e progetto esecutivo;
3. affidamento: la stazione appaltante mette a gara l’esecuzione dell’opera e sceglie l’operatore secondo determinati criteri;
4. stipula del contratto: con l’impresa aggiudicataria;
5. esecuzione dei lavori: si procede alla realizzazione dell’opera o alla prestazione di un bene/servizio;
6. controllo tecnico amministrativo: si verifica che tutto si stia svolgendo come preventivato.

Pianificazione e programmazione

La pianificazione è la prima fase durante la quale l’ente definisce gli obiettivi da realizzare e i mezzi attraverso i quali farlo, analizzando se è opportuno scegliere un appalto di lavoro o di concessione. In questa prima fase devono essere anche definiti i tempi di realizzazione entro i quali garantire il risultato atteso. La programmazione riguarda sia i lavori che i servizi e le forniture.

Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano il programma triennale dei lavori pubblici e il programma triennale degli acquisti di beni e servizi. Inoltre approvano l’elenco annuale che indica i lavori da avviare nella prima annualità e specifica per ogni opera la fonte di finanziamento, stanziata nello stato di previsione o nel bilancio o comunque disponibile.

Fase di progettazione appalti pubblici

Il D.L.gs. 36/2023 contiene un’importante novità circa i livelli di progettazione: si passa da 3 a 2: scompare il progetto definitivo. Nell’articolo 41 (livelli e contenuti di progettazione), leggiamo che i livelli di progettazione sono 2:

• progetto di fattibilità tecnico-economica;
• progetto esecutivo.

Il progetto di fattibilità tecnico-economica ha la finalità di individuare la soluzione migliore in correlazione alle esigenze da soddisfare, che debba garantire un buon rapporto qualità-prezzo e di costi-benefici. Tale progetto tiene conto delle linee guida adottate con provvedimento del Presidente del consiglio superiore dei lavori pubblici.

Il progetto esecutivo è, invece, sempre coerente al progetto di fattibilità tecnico-economica.

Affidamento

Le disposizioni che riguardano le fasi delle procedure di affidamento sono delineate nell’articolo 17 del codice appalti e nell’allegato I.3. Secondo l’articolo 17 del codice appalti, prima dell’avvio delle procedure di affidamento dei contratti pubblici le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, con apposito atto, adottano la decisione di contrarre individuando gli elementi essenziali del contratto e i criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte. Ogni concorrente può presentare una sola offerta. L’organo preposto alla valutazione delle offerte predispone la proposta di aggiudicazione alla migliore offerta non anomala. Quest’ultima deve essere esaminata e, se legittima e conforme all’interesse pubblico, dopo aver verificato il possesso dei requisiti in capo all’offerente, l’organo competente dispone l’aggiudicazione, che è immediatamente efficace. L’aggiudicazione non equivale ad accettazione dell’offerta. Una volta disposta l’aggiudicazione, il contratto è stipulato secondo quanto previsto dall’articolo 18.

Un ruolo importante al fine di una corretta aggiudicazione è di sicuro il Fascicolo virtuale dell’operatore economico (FVOE). Si tratta di un repository nel quale sono archiviati tutti i documenti utili per il controllo dei requisiti di partecipazione alle procedure per l’affidamento di contratti pubblici da parte dell’operatore economico. Il FVOE è obbligatorio per tutti gli affidamenti di importo pari o superiore a 40.000 euro, indipendentemente dalla tipologia di procedura utilizzata e quindi, anche per gli affidamenti diretti.

Stipula del contratto

Il contratto è stipulato, a pena di nullità, in forma scritta ai sensi dell’allegato I.1, articolo 3, comma 1, lettera b), in modalità elettronica nel rispetto delle pertinenti disposizioni del codice dell’amministrazione digitale, di cui al D.L.gs. 82/2005 in forma pubblica amministrativa a cura dell’ufficiale rogante della stazione appaltante, con atto pubblico notarile informatico oppure mediante scrittura privata. La stipula del contratto ha luogo entro i 60 giorni anche in pendenza di contenzioso. Il contratto non può essere stipulato prima di 35 giorni dall’invio dell’ultima delle comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione (stand still). Le stazioni appaltanti sono chiamate ad adeguare i propri processi e gestire una transizione digitale verso gli appalti BIM, i tecnici sono tenuti ad aggiornare i propri strumenti e software di lavoro alle disposizioni del nuovo Codice appalti.

Esecuzione dei lavori

Il protagonista indiscusso di questa fase è l’aggiudicatario dei lavori che provvede alla realizzazione degli stessi nei tempi e nei modi pattuiti in precedenza. I lavori devono essere svolti a regola d’arte e in conformità con quanto disposto nel contratto. Possiamo affermare che si tratta della fase più importante dell’intero appalto in quanto si concretizzano tutte le aspettative precedentemente programmate. Si conclude con l’approvazione del collaudo, per i lavori, o con la verifica di conformità per servizi e forniture.

Controllo tecnico-amministrativo

Di fondamentale importanza sono i controlli da parte delle figure coinvolte (RUP, DEC, collaboratori, ecc.), che comportano l’emissione di certificati di regolare esecuzione e mandati di pagamento del corrispettivo contrattuale. I controlli vengono effettuati anche in corso dell’esecuzione e sono finalizzati all’accertamento del rispetto delle condizioni e dei termini stabiliti dal contratto di appalto. I controlli sono opportunamente documentati tenendo conto delle disposizioni degli artt. 16 e 17 del D. Min. Infrastrutture e Trasp. 07/03/2018, n. 49 previgente, nonché di ovvie esigenze di trasparenza, tracciabilità e rendicontazione. Il RUP negli appalti pubblici ha il compito di coordinare il processo realizzativo dell’intervento pubblico nel rispetto dei tempi, dei costi preventivati, della qualità richiesta, della manutenzione programmata. Per la fase dell’esecuzione vigila, in particolare, sul rispetto delle norme poste a presidio della sicurezza e della salute dei lavoratori.

Metodi di aggiudicazione degli appalti pubblici

I criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici sono 2: l’offerta economicamente più vantaggiosa e il minor prezzo. L’offerta economicamente più vantaggiosa è di sicuro il metodo più scelto ed utilizzato poiché si basa sul miglior rapporto qualità/prezzo.

Secondo il comma 3 dell’art. 108 D.Lgs. 36/2023, il criterio del minor prezzo può essere utilizzato per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, fatta eccezione per i servizi ad alta intensità di manodopera. Il criterio del minor prezzo, come lascia intendere il termine stesso, confronta le varie offerte presentate dagli operatori economici, con la selezione di quella con l’importo più basso.

Durata degli appalti pubblici

Quanto dura un appalto pubblico? A norma dell’articolo 17, comma 3, del codice le gare di appalto e di concessione si concludono nei seguenti termini massimi, ove sia utilizzato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa basato sul miglior rapporto tra qualità e prezzo o sul costo del ciclo di vita:

OEPV:

• procedura aperta: 9 mesi;
• procedura ristretta: 10 mesi;
• procedura competitiva con negoziazione: 7 mesi;
• procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara: 4 mesi;
• dialogo competitivo: 7 mesi;
• partenariato per l’innovazione: 9 mesi.

minor prezzo:

• procedura aperta: 5 mesi;
• procedura ristretta: 6 mesi;
• procedura competitiva con negoziazione: 4 mesi;
• procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara: 3 mesi.

Durata appalti pubblici

Appalti pubblici: quali sono i documenti di gara?

Secondo l’articolo 82 del codice, costituiscono documenti di gara:

• il bando, l’avviso di gara o la lettera d’invito;
• il disciplinare di gara;
• il capitolato speciale;
• le condizioni contrattuali proposte.

Gestione degli appalti della pubblica amministrazione

Dal 1° gennaio 2025, entreranno in vigore significative novità per gli appalti pubblici in Italia, come stabilito dal nuovo Codice degli Appalti. Queste modifiche riguardano principalmente la digitalizzazione degli appalti pubblici, l’adozione del Building Information Modeling (BIM) e la gestione informativa digitale delle costruzioni.

Tale scadenza rappresenta una sfida importante per le stazioni appaltanti che dovranno implementare il BIM in modo conforme alle normative vigenti e agli standard internazionali e dotarsi di un ambiente di condivisione dati ACDat per tutti gli appalti pubblici con un valore superiore a 1 milione di euro. Ciò include sia la progettazione che la realizzazione di nuove costruzioni e interventi su edifici esistenti.

Gli appalti di valore inferiore a 1 milione di euro e le operazioni di manutenzione ordinaria e straordinaria non saranno soggetti a queste normative, a meno che non riguardino opere già realizzate utilizzando il BIM.

Gestione digitale degli appalti pubblici

Per garantire che le stazioni appaltanti si allineino ai nuovi obblighi normativi per la gestione digitale degli appalti pubblici, è necessario seguire un percorso articolato in diverse fasi che integrano la corretta integrazione del BIM e una formazione strutturata.

Ecco gli step fondamentali.

Assistenza nella definizione dei requisiti informativi BIM

Si inizia con un’analisi approfondita delle esigenze informative specifiche della stazione appaltante, considerando sia l’intera organizzazione che i singoli progetti. L’obiettivo è stabilire con precisione quali informazioni devono essere raccolte, gestite e scambiate lungo l’intero ciclo di vita del progetto, dalle fasi di progettazione e costruzione fino alla gestione e manutenzione. Dopo l’analisi, si procede con la redazione dell’Atto Organizzativo, un documento che delinea le regole interne per l’uso del BIM, stabilendo modalità operative, ruoli e responsabilità per garantire un allineamento alle normative, con particolare attenzione al nuovo codice degli appalti. Questo atto deve indicare chiaramente come integrare il BIM nei processi gestionali e decisionali.

Implementazione del BIM

Per adottare efficacemente il BIM, la stazione appaltante deve dotarsi di due elementi essenziali: formazione del personale e acquisizione di strumenti tecnologici.
La formazione mira a qualificare i diversi attori coinvolti nel processo, tramite un piano formativo continuo rivolto a ruoli chiave come BIM Manager, BIM Specialist, BIM Coordinator e CDE Manager. Ogni figura richiede competenze specialistiche, per cui è necessario progettare percorsi di apprendimento ad hoc che includano sia aspetti teorici che pratici.
Parallelamente, occorre investire in strumenti hardware e software adeguati, assicurandosi che siano interoperabili e rispettino gli standard aperti, come l’IFC (Industry Foundation Classes). L’adozione di soluzioni conformi permette uno scambio agevole di dati tra i diversi soggetti coinvolti, riducendo i rischi di errore e aumentando la trasparenza.

Scopri anche il percorso di BIM Specialist Certification di ACCA software e acquisisci le competenze richieste per operare come professionista BIM certificato.

Sviluppo di linee guida e capitolati informativi BIM

Le stazioni appaltanti devono inoltre redigere linee guida BIM che definiscano le procedure per la creazione, gestione e utilizzo dei modelli informativi, allineandosi ai requisiti delle normative nazionali (UNI 11337) e internazionali (UNI EN ISO 19650). Ogni linea guida deve essere adattata al tipo di opera (ad esempio, ospedali, infrastrutture stradali o interventi di restauro), in modo da fornire direttive chiare per ogni contesto.
In parallelo, vanno redatti capitolati informativi BIM che regolano il flusso di informazioni tra gli stakeholder, definendo le modalità di scambio dati e i criteri di controllo qualità. Questo documento deve essere dettagliato e strutturato per assicurare che tutti gli attori coinvolti seguano procedure uniformi, riducendo ambiguità e garantendo una gestione integrata del progetto.

Formazione professionale e certificazione

Per sostenere una transizione efficace verso il BIM, come detto, è indispensabile predisporre corsi di formazione specializzata che coprano diversi livelli di competenza.
Questi corsi devono prevedere anche la certificazione secondo gli standard UNI, che attesta le competenze acquisite e garantisce che il personale coinvolto sia in grado di operare in linea con le best practice stabilite dalle normative, offrendo un livello elevato di professionalità e qualità nelle fasi di implementazione del BIM.

Affiancamento alla dirigenza e gestione progetti pilota

L’introduzione del BIM all’interno della stazione appaltante richiede anche un affiancamento strategico alla dirigenza (RUP e DEC) per supportare i dirigenti nelle nuove responsabilità gestionali connesse all’adozione del BIM. Questo affiancamento ha una durata minima di 24 mesi e comprende attività di consulenza nelle fasi di progettazione, direzione lavori e gestione delle informazioni relative agli as-built, assicurando così un presidio continuo nelle decisioni strategiche.
Per validare l’approccio, è fondamentale avviare progetti pilota, come la costruzione di nuove strutture o interventi di manutenzione complessi, per testare l’efficacia delle nuove metodologie e affinare le competenze acquisite. Questi progetti fungono da laboratorio sperimentale per migliorare il coordinamento, la gestione e la qualità dei dati, offrendo un riscontro pratico sui benefici della digitalizzazione.

Supporto legale BIM

La gestione del BIM comporta nuove sfide giuridiche legate alla proprietà intellettuale, alla protezione dei dati e alla conformità contrattuale. Una consulenza legale specifica garantisce che tutte le procedure di gestione delle informazioni e i contratti tra i soggetti coinvolti siano pienamente allineati alle normative vigenti e alle disposizioni del nuovo codice degli appalti, prevenendo possibili controversie e assicurando trasparenza.

Questo percorso integrato permette alle stazioni appaltanti di affrontare con successo la transizione digitale degli appalti pubblici, valorizzando al meglio il potenziale del BIM per una gestione efficiente e normativamente conforme.

Inoltre, l’utilizzo di strumenti per la gestione informativa digitale degli appalti pubblici (come ACDat) consente di adempiere pienamente ai nuovi obblighi normativi, favorendo la collaborazione tra tutti i partecipanti all’appalto e consentendo di gestire tutte le fasi del processo con particolare attenzione alle metodologie BIM tramite formati aperti openBIM.

Gestione informativa digitale delle costruzioni: ACDat usBIM.appaltodigitale

Scopri tutti i nostri software gestione appalti pubblici

Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/appalti-pubblici-tutto-quello-che-devi-sapere/